I SA/Op 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na uchwałę Rady Gminy Lasowice Wielkie z dnia 24 listopada 2021 r., nr XXXIV/268/21 w przedmiocie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Skargą nadzorczą z dnia 9 marca 2022 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu (dalej jako: "RIO") wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIV/268/21 Rady Gminy Lasowice Wielkie z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej jako: "Uchwała"). Uzasadniając skargę RIO zarzuciła istotne naruszenie art. 20 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm. – dalej jako: "u.s.g."), poprzez nie przekazanie radnym projektu Uchwały w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz podjęcie Uchwały bez poddania pod głosowanie radnych zmiany porządku obrad sesji Rady Gminy Lasowice Wielkie odbytej w dniu 24 listopada 2021 r. RIO wyjaśniła, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 listopada 2021 r. Z ustalonego przez RIO stanu faktycznego wynika, że zawiadomienie Przewodniczącego Rady Gminy Lasowice Wielkie z dnia 15 listopada 2021 r. o zwołaniu sesji Rady Gminy Lasowice Wielkie na dzień 24 listopada 2021 r. zawierało porządek obrad, w którym nie znalazł się punkt dotyczący podjęcia zaskarżonej Uchwały. Jak ustaliło RIO zmiana porządku obrad nie została poddana pod głosowanie. Późniejsze przegłosowanie na sesji Rady Gminy Lasowice Wielkie zaskarżonej Uchwały, której projekt nie został przekazany radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie został wprowadzony do porządku obrad sesji w trybie wynikającym z art. 20 ust. 1a u.s.g. uzasadnia – w ocenie RIO - stwierdzenie, że Uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę, sporządzonej w dniu 26 stycznia 2023 r., Rada Gminy Lasowice Wielkie zgodziła się z RIO uznając skargę za w pełni zasadną i pozostawiła rozstrzygnięcie sprawy dla Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. ("Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90."). Dokonując wykładni użytego w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcia "sprzeczności z prawem", jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, należy mieć na uwadze również unormowanie zawarte w art. 91 ust. 4 u.s.g. ("W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa."). Z zestawienia treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest tylko sprzeczność uchwały z prawem kwalifikowana jako istotna, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Istotnym uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 grudnia 2016 r., II SA/Lu 543/16, publik. CBOSA). Z nieistotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy jej zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione naruszenie procedury podejmowania uchwały nie miało wpływu na jej treść, bo na skutek tego naruszenia nie zapadłaby uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że nie wydano jej z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona Uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 6r ust. 2da pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2-2c. Upoważnia on organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podejmując zaskarżoną Uchwałę Rady Gminy Lasowice Wielkie zawarła w niej postanowienia materialnoprawne odnoszące się do zagadnienia wprost wymienionego w powołanym przepisie kompetencyjnym. Dokonując z kolei kontroli Uchwały w świetle zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia procedury podjęcia uchwały, uwzględniając stan prawny i niesporny stan faktyczny sprawy, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że są one nieuzasadnione. Stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast po myśli art. 20 ust. 1a tej ustawy rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale winien przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do nich. Jednocześnie unormowania ustawy zezwalają radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ustawa nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania do zmiany porządku obrad kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Trybunał Konstytucyjny zdefiniował pojęcie "bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy" jako liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (uchwała TK z 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 7). Oznacza to, że całkowita liczba głosów oddanych za zmianą porządku obrad musi przewyższać połowę ustawowego składu rady. Przy ustawowej liczbie 15 radnych Rady Gminy Lasowice Wielkie większość ta to co najmniej 8 głosów "za". Uchwała kwestionowana przez RIO podjęta została na sesji zwołanej przez Przewodniczącego Rady Gminy Lasowice Wielkie w dniu 24 listopada 2021 r. W przekazanym radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał, brak było projektu kwestionowanej Uchwały (k. 20 akt sądowych). Jak wynika z przedłożonego wyciągu z protokołu z XXXIV/21 sesji Rady Gminy Lasowice Wielkie odbytej w dniu 24 listopada 2021 r. (k. 21 – 23 akt sądowych) obrady w tym dniu prowadził Wiceprzewodniczący Rady z powodu nieobecności Przewodniczącego Rady. Wiceprzewodniczący Rady, po stwierdzeniu kworum (obecnych było 12 radnych), otworzył sesję. Dalej poinformował radnych, że do porządku obrad został dodany dodatkowy punkt nr 13 w sprawie podjęcia uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodem własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wiceprzewodniczący zwrócił się do radnych z pytaniem: "Czy są uwagi do porządku obrad?". Radni nie wnieśli uwag do projektu porządku obrad i Wiceprzewodniczący ogłosił radnym przyjęcie porządku obrad "przez aklamację" z dodanym do niego pkt. 13. (obejmującym projekt zaskarżonej Uchwały). Uchwała, w pkt. 13. obrad, po udzieleniu głosu radnym i Wójtowi, została przegłosowana. Na 12 obecnych radnych: 12 głosów było "za", przy 0 głosach "przeciw" i "wstrzymujących się". Z powyższego wynika, że nie poddano pod głosowanie postanowienia proceduralnego jakim było wprowadzenie do porządku obrad Rady Gminy Lasowice Wielkie projektu Uchwały. Wiceprzewodniczący uznał, że zmiana porządku obrad została przyjęta przez "aklamację", czyli jednomyślnie, bez organizowania głosowania, przy braku głosów sprzeciwiających się. Tymczasem u.s.g. wymaga "wprowadzenia zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady". Wymaga zatem głosowania. Na marginesie dodać należy, że także statut Gminy Lasowice Wielkie, przyjęty uchwałą Nr XX-136/12 Rady Gminy Lasowice Wielkie z dnia 14 listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 1744 z późn. zm. – dalej jako: "Statut") przewiduje głosowanie nad zmianą porządku obrad (por. § 40 ust. 1 tiret drugie i ust. 2 Statutu), a podstawowym sposobem głosowania jawnego na sesji Rady Gminy Lasowice Wielkie jest podniesienie ręki (por. § 58 ust. 1 Statutu). Pomimo wadliwości działania Rady Gminy Lasowice Wielkie, która podjęła Uchwałę wykraczającą poza ustalony porządek obrad, bez uprzedniej zmiany porządku, skład orzekający Sądu uznał, że zaskarżona Uchwała nie narusza obowiązującego prawa w stopniu istotnym. Opisana wadliwość była nieistotna z uwagi na podjęcie samej Uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, czyli taką samą jaka była wymagana dla zmiany porządku obrad. Całkowita liczba głosów oddanych przy podejmowaniu Uchwały wyniosła bowiem 12 głosów "za" i przewyższała połowę ustawowego składu Rady wynoszącą co najmniej 8 głosów "za". Była to nadto decyzja jednomyślna radnych. Żaden z radnych nie sprzeciwił się procedowaniu nad Uchwałą z powodu braku możliwości zapoznania się z jej projektem i merytorycznym przygotowaniem się. Tym samym jej podjęcie, choć nie zostało poprzedzone jej formalnym wprowadzeniem do porządku obrad w trybie jego zmiany, to nie miało wpływu na jej uchwalenie i nie czyniło naruszenia opisanej procedury istotnym. Sąd nie odnajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego (żadnych wartości i zasad), które usprawiedliwiałoby zajęcie przeciwnego stanowiska. Takiego też nie wykazała RIO w skardze do Sądu. Końcowo ponownie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała nie narusza prawa w stopniu istotnym uzasadniającym stwierdzenie nieważności Uchwały poddanej kontroli Sądu, w tym zasad jej procedowania. Z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę orzekając na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.