I SA/Op 264/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 stycznia 2026 r., nr SKO.40.3164.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez K. H. (dalej także: strona, wnioskodawczyni, skarżąca), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 23 stycznia 2026 r., nr SKO.40.3164.2025.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – po rozpatrzeniu jej odwołania, wniesionego od decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 4 września 2025 r., nr Dś. 190074.006517.25, orzekającej o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.), dalej k.p.a. - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2025 r. (złożonym w organie I instancji w dniu 4 lutego 2025 r.) strona zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego do 200.000,00 zł. Do wniosku załączyła uzasadnienie, w którym wskazała, iż mieszkanie znajdujące się przy ul. [...] w G. było wynajmowane przez Państwo M. (5 osobową rodzinę). Podała, że najemcy zdecydowali się na wyprowadzkę z mieszkania z końcem stycznia 2025 r., z powodu postępującej wilgoci, która zaczęła się pojawiać po powodzi mającej miejsce 15 września 2024 r. Zaznaczyła nadto, iż w czasie powodzi zalana została piwnica na wysokość ok. 1,5m i pomieszczenie prowadzące z kuchni na ogródek. Podniosła przy tym, że pomimo osuszania piwnicy i dezynfekcji wykonanej przez wojsko ściany zaczęły "ciągnąć" wodę wskutek czego na ścianach w mieszkaniu pojawiła się wilgoć i pleśń. Wnioskodawczyni wskazała, iż w czasie powodzi miały także miejsce intensywne opady deszczu i silny wiatr, przez co doszło do uszkodzeń dachu i zalania pomieszczeń takich jak kuchnia oraz wejście na strych, pokój na poddaszu. Podniosła, iż mieszkanie wymaga remontu ze względu na wilgoć i pleśń na ścianach. Dodała nadto, iż umowy zawierane były między wynajmującym a najemcą na podstawie umowy najmu okazjonalnego pod rygorem egzekucji oraz rozliczane opodatkowaniem w Urzędzie Skarbowym. Do wniosku załączyła także umowę najmu okazjonalnego z dnia 21 czerwca 2022 r. zawartą na czas określony do dnia 21 czerwca 2023 r. oraz umowę najmu okazjonalnego z dnia 21 czerwca 2023 r. zawartą na czas określony do 30 czerwca 2026 r., a także wypowiedzenie umowy najmu z 10 stycznia 2025 r. W aktach znajduje się m.in.: 1) skrócony wywiad środowiskowy przeprowadzony z wnioskodawczynią; 2) ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r., oszacowana przez komisję z dnia 27 maja 2025 r., w której stwierdzono, iż procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia lokalu mieszkalnego wnioskodawczym wynosi 38,25% oraz 3) spis strat sporządzony 13 maja 2025 r. W tych okolicznościach przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 4 września 2025 r., nr Dś. 190074.006517.25, organ I instancji orzekł o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż centrum życiowe strony mieści się w D. przy ul. [...], gdzie ww. prowadziła swoje gospodarstwo domowe. Zaznaczył również, że w toku postępowania ustalono, iż w dniu wystąpienia powodzi strona nie przebywała pod adresem ul. [...] w G. W ocenie organu okoliczność ta jest istotna albowiem zgodnie z cz. I ust. 6 Zasad, zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym - które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. Równocześnie organ pierwszoinstancyjny podkreślił, iż strona ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe. W jego ocenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że nie wystąpiły przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pomoc remontowo budowlaną. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła: 1)"naruszenie art. 69b ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (lex specialis) w zw. z art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. - przez pominięcie zastosowania przepisów incydentalnych i oparcie rozstrzygnięcia na pozanormatywnych "Zasadach" MSWiA, co doprowadziło do odmowy świadczenia mimo ustalonych szkód"; 2)"dowolne i poza jurydyczne uzasadnienie rozstrzygnięcia - organ zastosował własne przeliczniki i załączniki do tzw. "Zasad MSWiA", które nie stanowią aktu prawa powszechnie obowiązującego, W świetle art. 87 Konstytucji RP nie mogą one stanowić podstawy do ograniczania lub kształtowania praw strony w indywidualnej sprawie administracyjnej"; 3)"naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) w zw. z art. 7 Konstytucji RP - przez oparcie decyzji na , które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, oraz przyjęcie dodatkowego warunku w postaci "prowadzenia gospodarstwa domowego w dniu powodzi" pod adresem uszkodzonej nieruchomości, niewyprowadzonego z ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi"; 4)"naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. (proporcjonalność) i art. 7a § 1 k.p.a. (in dubio pro libertate) w szczególności wobec ustalonego przez organ poziomu szkód 38.25% oraz wcześniejszej wypłaty 50 000,00 zł jako na podstawie art. 69b ust. 3- 4, a następnie żądania jej zwrotu"; 5)"naruszenie art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) przez różnicowanie uprawnionych do świadczenia w oparciu o (kryterium faktycznego zamieszkiwania/ w dniu powodzi), co prowadzi do nierównego traktowania poszkodowanych". Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie zasiłku na remont/odbudowę budynku mieszkalnego w związku ze stratami spowodowanymi powodzią z września 2024 r., stosownie do poziomu uszkodzeń, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z wytycznymi co do zastosowania przepisów art. 69b ustawy powodziowej jako ustawy incydentalnej - lex specialis, a także zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i przekazał je wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2026 r., nr SKO.40.3164.2025.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu, a następnie uzasadnił podstawę i przyczyny objętego skargą rozstrzygnięcia. W tych ramach po zrelacjonowaniu biegu postępowania zgodnie z zaprezentowanym wyżej stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego w formie pomocy remontowo-budowlanej na odbudowę budynku mieszkalnego, położonego na terenie objętym stanem klęski żywiołowej, uszkodzonego w wyniku powodzi mającej miejsce we wrześniu 2024 r. Zaznaczył również, że materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia decyzji u.p.s. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z jej art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z treści obu przepisów, jak również wewnętrznej systemowej wykładni ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., służy tym samym celom co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s., tj. zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, przez którą należy rozumieć potrzebę, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzebę związaną z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędną do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Art. 40 u.p.s. normuje jednak szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza jednak uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Wnioskowany zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski. Takie funkcje spełniają podmioty ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że możliwość udzielania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., pomocy w formie zasiłku celowego osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej determinowana jest zasadami i celami pomocy społecznej, z których wynika, iż wsparcie finansowe powinno zostać skierowane do osób, które zamieszkiwały i koncentrowały swoje życie w lokalach lub domach zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku klęski żywiołowej, i które w związku z tym znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż z racji utraty jedynego miejsca zamieszkania, nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 963/18). W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz. U. poz. 1395, ze zm.), w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. w południowo-zachodniej części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzono (na okres 30 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia) stan klęski żywiołowej na obszarze obejmującym w części województwa opolskiego - powiaty głubczycki, nyski i prudnicki oraz gminę Strzeleczki w powiecie krapkowickim (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), a także powiaty brzeski, kędzierzyńsko-kozielski, opolski oraz powiat krapkowicki w zakresie innym niż określony w pkt 2 (§ 1 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia). W związku z powodzią w 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził zasady udzielania - ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych - pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej (Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku - zwane dalej Zasadami). Następnie Kolegium podniosło, że wśród form pomocy przewidzianych w powołanych Zasadach wskazano (w części I Zasad ust. 1 pkt 2 lit. a) pomoc remontowo-budowalną, przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na którą składa się zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego". Pomoc ta, jak podkreślił organ odwoławczy, przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. (cz. I ust. 2 Zasad), i przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu tej ustawy, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (cz. I ust. 4 Zasad). Zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym - które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia (cz. I ust. 6 pkt 1 Zasad). Zasiłek celowy na pomoc remontowo-budowlaną udzielany jest na wniosek uprawnionego lub z urzędu (za zgodą uprawnionego). W myśl ust. 1 cz. III Zasad kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł, przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym. Kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł) określa załącznik nr 1 do Zasad. Zgodnie z cz. III. ust. 4 Zasad do wystąpienia z wnioskiem o pomoc remontowo-budowlaną uprawnieni są: 1) właściciel budynku/lokalu mieszkalnego, 2) osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, 3) osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, 4) osoba, która jest najemcą lokalu/budynku mieszkalnego. 5) osoba, na rzecz której ustanowiono prawo dożywocia, 6) osoba, na rzecz której ustanowiono służebność mieszkania, 7) osoba, która jest dzierżawcą budynku gospodarczego, 8) właściciel budynku gospodarczego. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że pomoc remontowo-budowlana może być przyznana osobom, o których mowa w ust. 4 pkt 4-7, pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela na przeprowadzenie remontu/odbudowy. W przypadku wyrażenia ww. zgody przez właściciela nie będzie on mógł ubiegać się o pomoc na remont/odbudowę przedmiotu prawa najmu, dożywocia, służebności lub dzierżawy. W analizowanej sprawie organ I instancji odmówił K. H. przyznania wnioskowanego zasiłku uzasadniając to tym, iż w dniu wystąpienia powodzi strona nie przebywała pod adresem ul. [...] w G., a jej centrum życiowe mieści się w D. przy ul. [...], gdzie prowadzi gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni tym twierdzeniom nie zaprzecza zarzucając rn.in. pominięcie przepisów incydentalnych i oparcie rozstrzygnięcia na pozanormatywnych "Zasadach" MSWiA, które nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji zasługuje na akceptację. Przypomniało, że materiał dowodowy wskazuje, iż w czasie wystąpienia powodzi we wrześniu 2024 r. strona nie prowadziła gospodarstwa domowego pod wskazanym we wniosku adresie, a jest to przesłanka, którą organ winien zbadać w pierwszej kolejności. Ponadto, na co także zwróciło uwagę, jej niezbędne potrzeby bytowe są zaspokojone, bowiem jej centrum życiowe mieści się w D. przy ul. [...], gdzie ww. prowadzi swoje gospodarstwo domowe. Jeśli więc właściciel nieruchomości nie mieszka pod wskazanym adresem, to pomoc doraźna nie będzie mu przysługiwała na ten adres. Fakt prawa własności danej nieruchomości nie jest bowiem przesłanką warunkującą przyznanie pomocy doraźnej. Uprawnioną osobą do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego jest ta, która dysponuje nieruchomością i prowadziła w niej, w dniu powodzi, swoje gospodarstwo domowe. Jednocześnie prowadzenie takiego gospodarstwa możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Warunkiem otrzymania pomocy jest zatem faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku w dniu wystąpienia powodzi. Podkreśliło również, że przedstawione wyżej Zasady służą ujednoliceniu standardów i zasad postępowania organów pomocy społecznej względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęski żywiołowej, tak aby zapewnić im równy dostęp do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Jakkolwiek Zasady te rzeczywiście nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych, to jednak wiążą, na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s., gminę w realizacji dotacji i winny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Zasad tych nie należy jednak odczytywać w oderwaniu od ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie i jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych gmina nie ma dowolności w ich dysponowaniu, a jest związana wytycznymi i nie może przekazywać środków publicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Oznacza to, że przy interpretacji wytycznych dotyczących wydatkowania dotacji prymat ma wykładnia językowa, co do zasady, o charakterze ścieśniającym. Dodatkowo trzeba wskazać, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s., albowiem jego funkcją jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa, to zaś potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Wnioskowany zasiłek celowy nie ma natomiast charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski, gdyż funkcje te spełniają podmioty ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. W ocenie Kolegium, w związku z powyższym, kierując się zasadami udzielania pomocy społecznej, tj. wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, nie można wytycznych zawartych w Zasadach wykładać rozszerzająco, co oznacza, że nie można przyznać zasiłku na remont czy odbudowę budynku mieszkalnego, którego przeznaczenie jest inne niż służące zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji bez znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia pozostają argumenty podniesione w odwołaniu. Podsumowując powyższe Kolegium skonstatowało, że nie jest możliwe udzielenie wsparcia na odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy strona ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe oraz nie prowadziła gospodarstwa domowego pod wskazanym we wniosku adresem. Zaznaczyło, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w toku postępowania wyjaśniającego ustalone zostało, że strona w dniu wystąpienia powodzi wynajmowała lokal najemcom, a sama prowadziła gospodarstwo domowe w D. przy ul. [...]. Powtórzyło tym samym, że wsparcie w tej formie adresowane jest do osób, które spełniają ustalone Zasadami kryteria i nie może być przyznane w sytuacji ich niespełnienia. Zasady te - jak już nadmieniono - wiążą, na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s., gminę w realizacji dotacji i winny być respektowane przez gminę przy przyznawaniu zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Zatem przekazane z budżetu państwa środki na realizację tego zadania (udzielania zasiłków celowych na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego) nie mogą być przez gminę rozdysponowywane z pominięciem tych Zasad. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji, podniesione w odwołaniu argumenty nie mogą stanowić podstawy do przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. Organ działał zgodnie z prawem i nie naruszył wskazanych przez pełnomocnika przepisów. Nie pominął powoływanego przez pełnomocnika art. 69b ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, do którego odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko w oparciu o ww. przepis, lecz także m.in. o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dostatecznie uzasadnił podjęte przez siebie stanowisko i nie naruszył wskazywanych przez pełnomocnika przepisów Konstytucji i Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organy odmówiły jej przyznania żądanej pomocy finansowej bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Powtórzyła zasadnicze zarzuty i motywy zawarte w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) "art. 69b ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (lex specialis) w zw. z art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. - poprzez jego pominięcie jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo że przepis ten w sposób incydentalny reguluje zasady przyznawania zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont/odbudowę lokalu po powodzi z września 2024 r."; 2) art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem świadczenia jest wyłącznie doraźne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w miejscu "centrum życiowego" strony, podczas gdy ustawodawca wprowadził odrębny, incydentalny mechanizm pomocy powodziowej; 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na pozanormatywnych "Zasadach" MSWiA, które nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, oraz poprzez wykreowanie dodatkowej negatywnej przesłanki prawa do świadczenia (warunku "prowadzenia gospodarstwa domowego w dniu powodzi" w uszkodzonym lokalu), nieznajdującej oparcia w ustawie incydentalnej; 4) art. 87 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że "Zasady" MSWiA mogą w praktyce kształtować prawa jednostki w indywidualnej sprawie administracyjnej; 5) art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. w szczególności wobec faktu wcześniejszej wypłaty skarżącej kwoty 50 000,00 zł jako "części zasiłku" w trybie art. 69b ust. 3 i 4, a następnie odmowy świadczenia oraz żądania zwrotu wypłaconych środków, mimo ustalonego poziomu szkód 38,25%; 6) art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie poszkodowanych w oparciu o kryteria wprowadzone "Zasadami" (kryterium faktycznego zamieszkiwania/ "prowadzenia gospodarstwa domowego" w dniu powodzi), mimo że przepisy incydentalne dotyczące pomocy powodziowej nie przewidują takiego ograniczenia; 7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych w zakresie przesłanki "prowadzenia gospodarstwa domowego w dniu powodzi", polegających na przyjęciu, że przesłanka ta nie została spełniona, mimo że z materiału dowodowego wynika, iż w lokalu w dniu powodzi faktycznie prowadzone było gospodarstwo domowe przez najemców". Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w Opolu z dnia 23 stycznia 2026 r. oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2025 r.; przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź zmianę decyzji rozstrzygnięcie co do istoty; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Argumentując autor skargi rozwinął zarzuty skargi, powtórzył zasadnicze motywy zawarte w odwołaniu. Zaznaczył, że nawet w reżimie samych "Zasad" organ powinien był zbadać, czy w lokalu w dniu powodzi było prowadzone gospodarstwo domowe (co miało miejsce), a następnie rozważyć, kto jest uprawniony do złożenia wniosku i do otrzymania świadczenia, przy uwzględnieniu, że "Zasady" wyraźnie wskazują zarówno właściciela, jak i najemcę. Tymczasem organ przyjął automatycznie, że skoro skarżąca jako właściciel nie mieszkała w lokalu, to świadczenie nie przysługuje — co stanowi wykładnię rozszerzającą negatywne przesłanki i w efekcie prowadzi do pozbawienia pomocy podmiotu, który wprost został wskazany jako uprawniony. Co więcej, na co zwrócił uwagę, organ wprost wskazuje, że "uprawnioną osobą do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego jest ta, która dysponuje nieruchomością i prowadziła w niej, w dniu powodzi, swoje gospodarstwo domowe", dodając jednocześnie, że "prowadzenie takiego gospodarstwa możliwe jest tylko w jednej lokalizacji" (uzasadnienie decyzji SKO). Takie stanowisko w ocenie autora skargi nie wynika z treści "Zasad" w sposób jednoznaczny, a nadto pozostaje w sprzeczności z ich częścią III ust. 4, w której jako uprawnionego wymieniono najemcę, dzierżawcę, osobę uprawnioną z tytułu dożywocia czy służebności, a więc osoby, które z definicji nie są właścicielami nieruchomości. Jego zdaniem oznacza to, że w świetle "Zasad" kryterium "dysponowania nieruchomością" nie może być rozumiane wyłącznie jako prawo własności, lecz jako uprawnienie do korzystania z lokalu i prowadzenia w nim gospodarstwa domowego. Autor skargi zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy w lokalu w dniu powodzi gospodarstwo domowe było prowadzone przez najemców, co wynika z ustaleń organu oraz z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (umowy najmu okazjonalnego). W tym stanie rzeczy, w jego opinii, przesłanka prowadzenia gospodarstwa domowego w lokalu w dniu powodzi była spełniona. Podsumowując autor skargi stwierdził, że nie można odmówić przyznania świadczenia wyłącznie dlatego, że skarżąca nie zamieszkiwała tam osobiście. Takie podejście prowadzi do sytuacji, w której w razie wyprowadzki najemców pomoc nie przysługuje nikomu, mimo że szkoda w lokalu została ustalona, a w dniu powodzi lokal pełnił funkcję mieszkaniową. W konsekwencji – w jego ocenie – rozstrzygnięcie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., ponieważ organ nie przeprowadził prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do warunków wynikających nawet z samych "Zasad", a zamiast tego zastosował kryterium "centrum życiowego" skarżącej jako przesłankę negatywną, której nie przewiduje ani ustawa, ani "Zasady" wprost. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało również, że motywy wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w kontrolowanej decyzji, a argumentacja skarżącej stanowi powielenie jej stanowiska zajętego w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Warto także podnieść, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Nakreślony powyżej, przy prezentacji stanowisk organów obu instancji, jak i skarżącej, relewantny dla sprawy stan faktyczny nie jest w istocie kontestowany przez strony sporu. Nie budzi też wątpliwości samego Sądu i ma swoje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Został również drobiazgowo przedstawiony w skardze oraz zaskarżonej decyzji. Jest dobrze znany stronie skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego w tym miejscu pełnego przytaczania. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest bowiem to, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 200 000 zł na remont lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G., w związku ze szkodami, które poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Nie jest również sporne, że w związku z zalaniem wskazany budynek uległ uszkodzeniu, a skarżąca doznała szkody majątkowej. Nie jest też okolicznością sporną to, czy w budynku tym skarżąca realizowała własną potrzebę bytową (mieszkaniową), albowiem niesporne jest, że tę realizowała w innym miejscu. Natomiast okolicznością sporną jest, czy pomoc może zostać przyznana w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, to jest gdy uszkodzony wskutek powodzi lokal nie stanowił centrum życiowego strony skarżącej (poszkodowanej), a stanowił przedmiot najmu i zamieszkiwany był przez osoby trzecie, które przy tym nie wystąpiły z wnioskiem o pomoc. W ocenie Sądu, w tak ustalonych realiach faktycznych sprawy, należało ocenić prawidłowość wykładni i zastosowania prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy w kontekście zarzutu jego naruszenia akcentowanego w skardze. W tym celu należy zdaniem Sądu zaprezentować kompleksowo regulacje prawne normujące sytuację prawną strony ubiegającej się o pomoc remontowo-budowlaną na usuwanie skutków powodzi. Jak stanowi art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654, ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1402) - dalej jako: "ustawa powodziowa" - użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza w szczególności osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Na podstawie z kolei art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na dzień orzekania t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 639), zwana nadal: u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zauważyć jednak należy, czego nie dostrzega strona skarżąca, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych, mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r., modyfikujących warunki przyznania zasiłku celowego. Zmiany te wprowadzono: ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473 ze zm.) dalej jako: "ustawa zmieniająca") oraz ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717) dalej jako: "ustawa z dnia 21 listopada 2024 r."). Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. wprowadzono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany w ustawie zmieniającej z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły w życie, co do zasady, w dniu 26 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 000 zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 u.p.s. (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej). W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, powszechnie dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) zapisano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane. Wskazać nadto należy, że w ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Chociaż wspomniany przepis art. 69b ustawy zmieniającej nawiązuje do treści art. 40 ust. 2 u.p.s., to w istocie ustanawia nową formę świadczenia w postaci "zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego". W judykatach z tożsamego przedmiotu rozstrzygania, z którymi utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zasadnie zauważa się, że przyznanie pomocy jest obligatoryjne jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Pomoc z art. 69b ustawy zmieniającej jest zatem przyznawana na wskazane w ustawie cele i niezależnie od dochodu oraz sytuacji majątkowej osoby albo rodziny. Przepis jest jasny i jego sens oczywisty. Z przepisu art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jasno wynika, że "zasiłek jest przyznawany" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi. Zadaniem organu pomocowego jest ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc remontowo-budowlaną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania lokalu mieszkalnego. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Przy czym – co istotne – powyższe należy zestawić z podstawą i przesłankami przyznania pomocy społecznej, należy tym samym pamiętać o ogólnej przesłance przyznania zasiłku celowego z u.p.s., tj. o przesłance "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 192 w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 74/23). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy zasadnie uznały, iż w dacie wystąpienia powodzi z września 2024 r. skarżąca miała zaspokojoną niezbędną potrzebę bytową, tj. mieszkaniową. Organy niewątpliwie bowiem wykazały, że w dacie wystąpienia powodzi skarżąca, w lokalu objętym wnioskiem, czyli przy ul. [...] w G. nie realizowała własnych potrzeb mieszkaniowych. Zarówno podczas powodzi, jak i obecnie, mieszka pod innym adresem a to w D. przy ul. [...]. W lokalu przy ul. [...] w G. gospodarstwo domowe było prowadzone - przez najemców. W tej sytuacji okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., która została uszkodzona w wyniku powodzi nie może przesądzać o spełnieniu przez nią przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje strat poniesionych przez nią, wskazanych we wniosku, to rację mają organy, że na dzień wystąpienia powodzi skarżąca niewątpliwie miała zaspokojoną niezbędną potrzebę bytową, a za taką potrzebę należy uznać konieczność posiadania miejsca zamieszkania. Powtórzenia wymaga, z uwagi na zarzuty skargi, że strata spowodowana powodzią musi zawierać się w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, co nie miało miejsca w przypadku skarżącej. Nie ma znaczenia, czy straty materialne dotyczące lokalu położonego przy ul. [...] w G. były spowodowane wystąpieniem zdarzenia losowego, powodzi, albowiem sytuacja skarżącej nie spełnia innej ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego - zaistnienia niezbędnej potrzeby życiowej, tj. mieszkaniowej. W tym miejscu wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że ww. ustawowe przesłanki przyznania świadczenia są uzupełniane przez wspomniane już wcześniej Zasady. Chodzi tutaj jednak nie tyle o aspekt limitowania świadczonej pomocy lecz - o czym też wcześniej wspomniano - o uniknięcie nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej oraz o racjonalne wydatkowanie środków publicznych. Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ustawy), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ustawy). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 ustawy wytyczne nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ustawy, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził 18 października 2024 r. powołane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych w części I ust. 1 pkt 2 lit. a podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy remontowo-budowlanej, przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, na którą składają się zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego". Przechodząc dalej, wskazać należy, że w części I ust. 6 pkt 1 Zasad wskazano, że zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanymi dalej "osobami uprawnionymi", jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. Kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł, przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym (Część III ust. 1). Natomiast zgodnie z częścią III ust. 9 zdanie pierwsze Zasad jeżeli w zniszczonym lub uszkodzonym budynku/lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone w dniu powodzi, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Regulacje Zasad powinny być harmonijnie stosowane wraz z przepisami rangi ustawowej, tak aby nie niweczyły celu i istoty pomocy społecznej. Wspomniane przepisy Zasad mają na celu uporządkowanie kwestii legitymacji wnioskodawcy, tak aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania uprawnionych do pomocy (np. poprzez dublowanie świadczeń). W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie również według przytoczonych Zasad nie posiada legitymacji by ubiegać się o sporną pomoc. W ocenie Sądu uwzględniając treść uzasadnień ocenianych decyzji nie sposób skutecznie zarzucać organom, że nie wyjaśniły i nie rozważyły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Bezsporny jest bowiem fakt, że w okresie poprzedzającym powódź i w jej trakcie, lokal, którego dotyczył wniosek nie służył skarżącej (ale i jej rodzinie) do zaspokajania ich potrzeby mieszkaniowej. Wynika to wprost z oświadczeń skarżącej. Rację należy przyznać Kolegium, które podniosło, że kierując się zasadami udzielania pomocy społecznej, tj. wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, nie można wytycznych zawartych w Zasadach wykładać rozszerzająco, co oznacza, że nie można przyznać zasiłku na remont czy odbudowę budynku mieszkalnego, którego przeznaczenie jest inne cele niż służące zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji bez znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia pozostają argumenty podniesione w odwołaniu. Zasadnie uznało Kolegium, że nie jest zatem możliwe udzielenie wsparcia na odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy strona ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe oraz nie prowadziła gospodarstwa domowego pod wskazanym we wniosku adresem. Subiektywne przekonanie skarżącej, że straty przez nią poniesione są tego rodzaju, iż winny być zrekompensowane, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić takie żądanie. W przekonaniu Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Reasumując, stwierdzić przyjdzie - wbrew zarzutom skargi - że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd miał również na uwadze, że Kolegium wskazało - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sam fakt, że skarżąca miała zamiar zamieszkać ponownie w domu objętym wnioskiem, z punktu widzenia przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, nie miał żadnego znaczenia. Stąd też nie było podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. Podsumowując powtórzyć należy, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako zadośćuczynienie ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają bowiem organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Przedmiotowa natomiast pomoc jest świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawana zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.p.s.). Pomoc społeczną przede wszystkim cechuje subsydiarny charakter środków pomocowych, co oznacza, że powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując "własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Celem jej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 3 u.p.s., w tym zgodnie z wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą subsydiarności. Stwierdzić zatem należy, iż w niniejszej sprawie wnioskowana pomoc nie mogła zostać stronie przyznana albowiem odnosi do lokalu, w którym nie koncentrowała ona swoich czynności bytowych, bowiem w dniu wystąpienia powodzi nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym w G., który został uszkodzony w wyniku powodzi. Brak tego związku czyni skargę i zarzuty w niej podniesione nieuzasadnionymi. Wskazana we wniosku szkoda (spowodowana zalaniem lokalu mieszkalnego) pozostaje bez związku z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych strony. W sprawie, co wymaga powtórzenia, nie jest kontestowane, organy administracji publicznej nie kwestionowały zresztą tego, że budynek skarżącej został zalany przez powódź. Kwestia rozmiaru zniszczeń jakie w budynku mieszkalnym wyrządziła powódź, przy braku spełnienia przesłanki prowadzenia przez skarżącą w tym budynku gospodarstwa domowego we wrześniu 2024 r., nie ma w świetle prawa znaczenia przesądzającego dla wnioskowanego przez stronę prawa. Obok przesłanki wystąpienia szkody na skutek powodzi, musi bowiem zaistnieć również przesłanka prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku lub lokalu mieszkalnym dotkniętym tego rodzaju szkodą, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Do ziszczenia się tego warunku nie wystarczy subiektywne przekonanie strony, jakoby jej aktywność pod danym adresem wypełniała definicję "prowadzenia gospodarstwa domowego", nie jest wystarczające również samo przebywanie w danym budynku. Na przyznanie przedmiotowego zasiłku wpływa bowiem ogół czynności, które sprowadzają się do codziennego funkcjonowania, jak i też ich charakter. W odniesieniu do sytuacji skarżącej nie sposób uznać, iż prowadziła ona gospodarstwo domowe w przedmiotowym budynku, trudno bowiem uznać, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że spełniane były tam jej podstawowe potrzeby bytowe w czasie powodzi. Reasumując, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd miał również na uwadze, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA. Dodać także należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.