I SA/Op 196/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 22 grudnia 2025 r., Nr XXII/227/2025 w przedmiocie ustalenia korzystniejszych warunków częściowego zwolnienia z opłat za pobyt w DPS stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargą nadzorczą z dnia 28 stycznia 2026 r. Wojewoda Opolski (dalej jako: "organ nadzoru", "Wojewoda") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 22 grudnia 2025 r. Nr XXII/227/2025 w sprawie ustalenia korzystniejszych warunków częściowego zwolnienia z opłat za pobyt w DPS (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2025 r. poz. 3353 - dalej jako: "Uchwała"). W skardze organ nadzoru zarzucił Uchwale istotne naruszenie art. 66 ustawy z dnia 22 grudnia 2025 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.s."). W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził m.in., że delegacja ta stwarza organowi uchwałodawczemu możliwość modyfikacji przepisów ustawy dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Może zmienić zasady (ustawowe) dotyczące ustalania opłat, ich zwrotu i stosowania zwolnień. Zmiany te muszą spełnić trzy warunki: dotyczyć wydatków ponoszonych na gminne domy pomocy społecznej; adresatami są podopieczni i osoby ponoszące opłaty ale nie gmina; modyfikacja musi być dla adresatów korzystniejsza niż przewidują to przepisy u.p.s. Wojewoda ocenił, że wprowadzony w Uchwale warunek wyzbycia się majątku przez mieszkańca domu pomocy społecznej jako okoliczność uprawniająca do częściowego zwolnienia z odpłatności jest mniej korzystna od tych ustawowych. Przewidziane w Uchwale częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z tytułu nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości nieobciążonej żadnymi prawami o wartości powyżej 200 000 zł nie jest korzystniejszym warunkiem zwolnienia od tych przewidzianych w art. 64 u.p.s., co więcej nie ma charakteru zwolnienia a swojego rodzaju rozliczenia należności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zmniejszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej o 50 % w zamian za przekazanie własności nieruchomości nie stanowi zwolnienia z odpłatności, lecz w rzeczywistości ma charakter ekwiwalentności czy też rozliczenia wzajemnych należności. Wojewoda przedstawił wyliczenie, że przy obowiązującym w Gminie miesięcznym koszcie utrzymania mieszkańca 7.271,67 zł zwolnienie w wysokości 50 %, na okres 36 miesięcy, daje kwotę 130 890 zł. Przy przekazaniu nieruchomości o wartości 200 000 zł lub wyższej, jest to zatem rozwiązanie niekorzystne. Może też okazać się mniej korzystne dla zainteresowanego niż przepisy dotyczące umowy dożywocia czy umowy o odwróconym kredycie hipotecznym. Przekazanie na rzecz gminy nieruchomości może nastąpić ze szkodą osób, na których może przejść obowiązek ponoszenia kosztów po upływie okresu zwolnienia. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie Uchwała jest realizacją delegacji ustawowej z art. 66 u.p.s. Wprowadza dodatkowe, fakultatywne, dobrowolne, częściowe zwolnienie z odpłatności, uzależnione od przekazania nieruchomości na rzecz Gminy. Stwarza możliwość zmniejszenia odpłatności na zasadach korzystniejszych niż w u.p.s. (okres, wysokość). Uwzględnia też koszty utrzymania przekazanej Gminie nieruchomości. Z kolei argumentację skargi w zakresie opisanych w niej skutków cywilnoprawnych przeniesienia własności nieruchomości uznała za niestanowiącą kryterium legalności zaskarżonej Uchwały. Rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r., na której pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej argumenty są uprawnione. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po myśli art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając w art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcję nieważności uchwały rady gminy jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 - dalej jako: "u.s.g.") wynika jednak, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). W przypadku zaś, gdy sąd uzna, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto zaskarżona Uchwała jest niespornie aktem prawa miejscowego wykonawczym względem przepisów ustawowych. Jako taka musi więc posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w tych przepisach - wskazującą na możliwość i granice działania organu stanowiącego gminy. Punktem odniesienia dla sformułowania przez Sąd powyższej oceny jest Konstytucja RP, która w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej zorientowaną na zaspokajanie potrzeb identyfikowanych poprzez więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych (art. 15 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny nie posiada zadań autonomicznych wobec państwa, nie posiada również kompetencji do ich tworzenia. Posiada jedynie samodzielność w realizacji tych zadań publicznych, które państwo, w drodze ustawy, zdecydowało się mu przekazać. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego jest zatem zdeterminowany prawnie na poziomie ustawowym, co z założenia wyłącza możliwość jego modyfikacji w ramach kompetencji przypisanych jego organom uchwałodawczym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 374/25). Organy samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza zakres swoich uprawnień, kompetencji i zadań, niezależnie od tego, jaką formę i charakter miałyby podjęte działania. W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W ich działaniach nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (ibidem). W rozpoznawanej sprawie zasadnicza oś sporu sprowadza się do tego, czy przewidziane w Uchwale częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, uwarunkowane nieodpłatnym przekazaniem na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości, nieobciążonej żadnymi prawami, o wartości powyżej 200 000 zł, mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 66 u.p.s. W Uchwale Rada postanowiła kolejno, że: "§ 1. Określa się warunki częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, mieszkańca w związku z nieodpłatnym przekazaniem na rzecz Gminy Gogolin własności nieruchomości. § 2. Zwalnia się częściowo z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym mieszkańców ww. domu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w wysokości nie więcej niż do 50% średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej na okres 36 miesięcy, w przypadku zawarcia umowy notarialnej nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Gogolin prawa własności nieruchomości nieobciążonej żadnymi prawami o wartości nieruchomości powyżej 200 000 zł (słownie: dwieście tysięcy złotych). § 3. Ustalona zgodnie z § 1 niniejszej uchwały opłata za pobyt nie może być wyższa niż dotychczasowe warunki odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gogolina. § 5. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia." W podstawie prawnej Uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 u.p.s. Pierwszy z nich stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (por. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Kolejne, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 60 ust. 1 u.p.s.) oraz, że zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Natomiast kluczowy w sprawie przepis, zawierający upoważnienie do podjęcia Uchwały, stanowi, że rada gminy może określić, w drodze uchwały, dla osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, korzystniejsze warunki ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, zwrotu należności za okres nieobecności osoby w domu (art. 66 u.p.s.). Zakres upoważnienia z art. 66 u.p.s. obejmuje określenie przez radę gminy - dla osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s. - korzystniejszych warunków ustalania: 1) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, 2) częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, 3) zwrotu należności za okres nieobecności osoby w domu. Poprzez użyte w nim wyrażenie "korzystniejsze warunki ustalania" zakres upoważnienia z art. 66 u.p.s. jest wyraźnie skorelowany z ustawowymi warunkami ustalania: opłat, zwolnień i zwrotu opłat. Rada gminy może zatem wprowadzić własne "korzystniejsze warunki" niż te przewidziane w u.p.s. Modyfikacja warunków ustawowych musi zatem pozostawać w związku z regulacją ustawową i być dla adresatów korzystniejsza. Tak wyznaczonych granic delegacji rada gminy winna jest przestrzegać. Sąd podziela pogląd prawny, że wykonując delegację z art. 66 u.p.s. rada gminy może to czynić w ramach ustalenia "korzystniejszych warunków", które należy odnieść do wynikających z ustawy o pomocy społecznej "ogólnych warunków" w zakresie wysokości, czy też sposobu realizacji opłat za pobyt w domu pomocy społecznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 595/25). Określenie na podstawie art. 66 u.p.s. przez radę gminy odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - w ramach ustalania "korzystniejszych warunków" - może zatem obejmować taką modyfikację nałożonego obowiązku w zakresie wysokości i sposobu jego realizacji, która będzie dla podmiotu zobowiązanego mniej uciążliwa (czyli korzystniejsza), niż przewidują to przepisy ustawy o pomocy społecznej. "Korzystniejsze warunki" ustalania opłaty mogą polegać na: zmniejszeniu maksymalnej wysokości opłaty wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., czy też zwiększeniu kryterium dochodowego chroniącego rodzinę przed nadmiernym obciążaniem z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Rada gminy może też w ramach modyfikacji wprowadzić unormowania korzystniejsze od rozwiązań przyjętych w art. 64 i art. 64a u.p.s. i określić - jako przesłanki przedmiotowe - inne, korzystniejsze zdarzenia, uzasadniające częściowe lub całkowite, fakultatywne lub obligatoryjne, zwolnienia z opłaty. Rada gminy nie może w ramach upoważnienia wynikającego z art. 66 u.p.s. wskazać jako podmioty uprawnione do korzystania z zwolnienia do 50 % średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej, na okres 36 miesięcy, mieszkańców domu pomocy społecznej, którzy nieodpłatnie przekażą na rzecz gminy prawo własności nieruchomości, nieobciążonej żadnymi prawami, o wartości powyżej 200 000 zł. Zmniejszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w zamian za przekazanie własności nieruchomości, nie stanowi ustalenia korzystniejszych warunków od tych wynikających z u.p.s., skoro wymaga uprzedniego przeniesienia na rzecz gminy prawa własności nieruchomości o określonych kryteriach (nieobciążonej żadnymi prawami, o wartości powyżej 200 000 zł). Nie jest zwolnieniem z odpłatności. Kwestionowane obniżenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - jak słusznie zauważył organ nadzoru - nosi cechy ekwiwalentności i rozliczenia wzajemnych należności. Mieszkaniec domu pomocy społecznej otrzyma korzyść majątkową w postaci obniżenia kosztu pobytu w domu pomocy społecznej ale w zamian za przekazanie Gminie prawa własności nieruchomości. Taki cel regulacji określono też w uzasadnieniu do Uchwały [cyt.: "(...) do gminy zaczęły wpływać wnioski od osób zainteresowanych umieszczeniem w domu pomocy społecznej, które deklarują wolę przekazania na jej rzecz posiadanych nieruchomości w zamian za ponoszenie kosztów ich pobytu w DPS (...) uchwała nie generuje bezpośrednio nowych wydatków budżetowych, lecz porządkuje sposób przyjmowania świadczeń o charakterze majątkowym w zamian za pokrycie kosztów pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej"]. Należy podkreślić, że żadne ze zwolnień ustawowych nie przewiduje zmniejszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od uprzedniego, nieodpłatnego przekazania gminie, przez mieszkańca domu pomocy społecznej, praw majątkowych. Zwolnienia ustawowe uzależniają skorzystanie z nich od życiowych okoliczności, zdarzeń w których sytuacja zdrowotna, rodzinna, osobista i losowa wnioskującego jest na tyle aksjologicznie uzasadniona, by przerzucić na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek partycypowania w kosztach pobytu w placówce i obciążyć nimi sektor finansów publicznych. Zwolnienie z zaskarżonej Uchwały nie koresponduje więc z ustawą o pomocy społecznej, w tym z celami tej pomocy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Końcowo wskazać należy, że umowa nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości jest umową nazwaną. Przez umowę tą właściciel nieruchomości zobowiązuje się nieodpłatnie przenieść na gminę albo Skarb Państwa własność nieruchomości (art. 9021 § 1 k.c.). Przekazanie nieruchomości następuje pod tytułem darmym. Kluczowym elementem (essentialia negotia) umowy przekazania jest nieodpłatność. Właściciel nie może otrzymać w zamian jakiejkolwiek korzyści majątkowej (tu: obniżenia kosztu pobytu w domu pomocy społecznej). Nie może tego zmienić akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 66 u.p.s., gdyż kwestie te pozostają poza regulacjami u.p.s. W świetle przedstawionych okoliczności skarga zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z kolei argumentacja skargi nadzorczej w zakresie skutków cywilnoprawnych przeniesienia własności nieruchomości, w szczególności porównania z umową dożywocia, czy instytucją odwróconego kredytu hipotetycznego, opłacalnością danej czynności, jej wpływem na sytuację osób, na których może przejść obowiązek ponoszenia kosztów podopiecznego domu pomocy społecznej, nie stanowi normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonej Uchwały i pozostaje poza zakresem tej kontroli. Nie może to jednak zmienić końcowej oceny Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji wyroku.