I SA/Op 170/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński Protokolant: St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2025 r., nr SKO.40.2208.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. W. (dalej jako: skarżąca lub strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: Kolegium, SKO lub organ odwoławczy) z dnia 30 września 2025 r., nr SKO.40.2208.2025.ps, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz (dalej jako: Burmistrz lub organ pierwszej instancji) z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr Dś.190074.003466.25, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 września 2024 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach (dalej także OPS) o udzielenie z powodu powodzi, pomocy w formie zasiłku doraźnego, w wysokości 8000 zł oraz zasiłku na remont lokalu. W sporządzonym spisie strat powstałych w wyniku sytuacji kryzysowych/zjawisk atmosferycznych ustalono, iż w budynku/mieszkaniu straty objęły elementy stałe takie jak: ściany, podłogi, okna, ściany wewnętrzne, jaki ściany zewnętrzne, a jeżeli chodzi o wyposażenie, to straty przybrały postać – 6 poduszek, 3 kołder, 4 poduszki jasiek, wyposażenie kuchni, łazienki z wyposażeniem, pokój dzienny z wyposażeniem, garderoba z wyposażeniem, wyposażenie mieszkania. W złożonym w dniu 23 października 2024 r. oświadczeniu, skarżąca oświadczyła, iż w wyniku powodzi w dniu 15 września 2024 r. został zniszczony lokal mieszkalny z całym wyposażeniem. Decyzją z dnia 4 listopada 2024 r., nr [...], Burmistrz przyznał skarżącej pomoc doraźną w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi ogłoszonej klęską żywiołową, jaka miała miejsce na terenie miasta i gminy Głuchołazy we wrześniu 2024 r., w kwocie 8000 zł. Następnie, w związku z drugą częścią wniosku z 20 września 2024 r., komisja do spraw szacowania strat, po dokonaniu 6 grudnia 2024 r. oceny zniszczeń niepodpiwniczonego dwurodzinnego budynku mieszkalnego, w G., przy ul. [...], o pow. zabudowy ok. 40 m2, stwierdziła zalanie fundamentów (35% szkód), ścian (60% szkód), stropów (40% szkód) oraz innych elementów (100% szkód). Ostateczny procentowy udział uszkodzenie/zniszczenia budynku ustalony został na poziomie 53,25 %. W toku niniejszego postępowania ustalono również - na podstawie pisma Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Głuchołazach z 31 marca 2025 r. - iż skarżąca na dzień 15 września 2024 r., jak i w żadnym innym okresie nie miała złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy ul. [...] w G. Tymczasem z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Administracji [...] z dnia 31 marca 2025 r. wynika, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. oraz to, że od roku 2010 do nadal zgłoszona jest jedna osoba, za którą odprowadzane są opłaty za odpady komunalne. Ponadto, na podstawie wydruku księgi wieczystej nr [...], według stanu na dzień 13 marca 2025 r. oraz 3 kwietnia 2025 r., ustalono, iż w G. przy ul. [...], znajduje się pawilon [...], oznaczony jako pozostałe budynki niemieszkalne. Jednocześnie 11 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła 3 oświadczenia, że: po pierwsze - na dzień 15 września 2024 r. jej centrum życiowym, z powodu pogarszającego się zdrowia był aktualny adres zamieszkania, tj. [...] G., ul. [...], pod wskazanym adresem mieszkać miał syn skarżącej, który pomagał jej w procesie rehabilitacji i opiece; po drugie - jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym po trzecie - 6 września 2024 r. w związku ze złym samopoczuciem wzywała pogotowie ratunkowe, na dowód czego przedłożyła historie choroby Szpitalnego Oddziału ratunkowe przy [...] Szpitalu [...] w O. z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz kartę medycznych czynności ratunkowych przeprowadzonych przez [...] Centrum Ratownictwa Medycznego w O.; po czwarte - lokal przy ul. [...] w G. użytkuje stale na cele mieszkaniowe. Decyzją z 22 kwietnia 2025 r., przytoczoną na wstępie, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub u.p.s., art. 69b ust. 1-8 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 poz. 1473 ze zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą oraz w zw. z art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., Burmistrz odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż złożone przez skarżącą oświadczenia nie potwierdzają, iż w dniu powodzi prowadziła ona gospodarstwo domowe pod adresem ul. [...] w G. Podniesiono, iż na podstawie weryfikacji danych w rejestrze PESEL, skarżąca zameldowana jest w O., przy ul. [...], natomiast jej syn – A. W., w G. przy ul. [...]. Burmistrz zaakcentował, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które pozwoliłyby na przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pomoc remontowo – budowlaną. Podkreślono, że skarżąca ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe. Wskazano, iż w związku z powodzią, skarżącej przyznano pomoc doraźną w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków klęski żywiołowej w kwocie 8000 zł. W dalszej kolejności, podniesiono również, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania pomocy remontowo – budowlanej, gdyż w dniu powodzi nie prowadziła gospodarstwa domowego przy ul. [...] w G. Końcowo, organ dodał, że 29 listopada 2024 r., skarżącej wypłacono na podstawie art. 69 ust. 3-4 ustawy zmieniającej część zasiłku celowego w wysokości 50 000 zł, który podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji, skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż od dnia 7 września 2024 r. do czasu wystąpienia powodzi mieszkała przy ul. [...], [...] G., gdzie prowadziła gospodarstwo domowe. Podkreśliła tym samym, że ww. lokal dostosowany był do celów mieszkaniowych. Ponadto skarżąca zaakcentowała, że była zameldowana pod wskazanym adresem na czas stały przez blisko 11 lat, czego dowodem miał być dołączony do odwołania zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w G. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 30 września 2025 r., nr SKO.40.2208.2025.ps, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz przybliżył materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a następnie przeszedł do przedstawiania motywów podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, iż w świetle ww. materiału dowodowego, należało stwierdzić, iż skarżąca, w uszkodzonym w trakcie powodzi pawilonie [...], zlokalizowanym w G. przy ul. [...], nie prowadziła gospodarstwa w rozumieniu u.p.s., tzn. nie prowadziła gospodarstwa domowego, służącego zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, bez której nie mogła normalnie i godnie egzystować na poziomie elementarnym. Podkreślił organ odwoąłwczy, iż skarżąca nie znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, spowodowanej utratą jedynego miejsca zamieszkania, mogąc zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe pod adresem, pod którym jest zameldowana w O. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, odmawiając wnioskowanego zasiłku celowego, dokonał prawidłowej wykładni przepisów u.p.s. Organ odwoławczy przyznał również, że przedmiotem sprawy nie jest kwestionowanie strat poniesionych w budynku przy ul. [...] w G. Istotą wnioskowanego świadczenie nie jest bowiem rekompensata osobom poszkodowanym w wyniku powodzi poniesionych strat w zalanych budynkach mieszkalnych (lub lokalach mieszkalnych), które nie stanowią miejsca prowadzenie przez te osoby gospodarstwa domowego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organy odmówiły jej przyznania żądanej pomocy finansowej bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności rzeczywistego sposobu użytkowania lokalu. Powtórzyła zasadnicze motywy zawarte w odwołaniu, eksponując, że od dnia 7 września 2024 r. do czasu wystąpienie powodzi zamieszkiwała przy ul. [...] w G., gdzie prowadziła gospodarstwo domowe. Oświadczyła, że jej zamieszkiwanie pod tym adresem podyktowane było jej stanem zdrowia. Zaznaczyła, że sytuacja ta miała miejsce krótko przed wystąpieniem powodzi, co uniemożliwiło dokonanie jej niezbędnych formalności. Wskazała, że ww. lokal przystosowany był do celów mieszkaniowych i faktycznie służył jej jako miejsce zamieszkania aż do czasu powodzi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało również, że motywy wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w kontrolowanej decyzji, a argumentacja skarżącej stanowi powielenie jej stanowiska zajętego w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. Przedmiotem dokonanej przez Sąd kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 22 kwietnia 2025 r. odmawiającą stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego. Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w wyżej nakreślonych granicach Sąd nie stwierdza aby doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, czy prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Przedstawiając motywy, które legły wydanego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), nadal dalej jako: ustawa lub u.p.s. oraz wydane 18 października 2024 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., dalej jako – Zasady. Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy z 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1473 z późn. zm.) - dalej jako ustawa zmieniająca, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Art. 69b ustawy zmieniającej został dodany przez art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717) zmieniającej nin. ustawę z dniem 26 listopada 2024 r. Przewiduje on szczególny rodzaj zasiłku celowego. Dostrzec przy tym należy, że w ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Jakkolwiek art. 69 ust. 1 ustawy zmieniającej odsyła do instytucji zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s., który może być przyznany osobie lub rodzinie, która poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - jednak zawiera także autonomiczną regulację w wielu istotnych kwestiach, to konkretyzuje on zdarzenie stanowiące źródło straty wskazując, że chodzi o powódź z września 2024 r. Jak wynika z powyższego, w art. 69b ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Bez wątpienia – czego nie dostrzega strona skarżąca, a co zasadnie podnoszą organy orzekające w sprawie – art. 69b ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego uregulowanego w ww. przepisach u.p.s., dlatego też wykładnia tego przepisu musi uwzględniać kontekst i cele ustawy o pomocy społecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 80/25). Przyznanie zasiłku wymaga tym samym ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Okoliczność tę w sposób prawidłowy ustaliły organy dając temu wyraz w motywach rozstrzygnięcia, nie neguje jej strona skarżąca, odmiennie przy tym interpretując podstawę, granice i zakres przyznania wnioskowanej pomocy. Tym samym podkreślenia wymaga, że art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego przyjąć należy, że przepis art. 40 u.p.s. musi być wykładany w zgodzie z regulacjami o pomocy społecznej, w szczególności zaś z art. 39 ust. 1, który dookreśla przeznaczenie, cel zasiłków celowych. Zgodnie z jego brzmieniem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oba przepisy winny być odczytywane w powiązaniu, co uzasadnia wykładnia systemowa wewnętrzna oraz celowościowa. Zatem są to regulacje nie tylko ze sobą powiązane, ale więcej - tworzące jedną normę prawną. Zgodnie zaś z orzecznictwem, przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki WSA – w Opolu z 11 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 502/25 i we Wrocławiu z 22 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 99/25). Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawowe przesłanki przyznania świadczenia uzupełnione zostały przez cytowane już wyżej Zasady. O ile wspomniane zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia na jakie przeznaczono środki budżetu państwa w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Regulacje Zasad powinny być harmonijnie stosowane wraz z przepisami rangi ustawowej, tak aby nie niweczyły celu i istoty pomocy społecznej. Zasady nie mogą przede wszystkim modyfikować ustawowego trybu przyznawania zasiłków, lecz powinny stanowić swoiste uzupełnienie regulacji rangi ustawowej. Wspomniane przepisy Zasad mają na celu uporządkowanie kwestii legitymacji wnioskodawcy, tak aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania uprawnionych do pomocy (np. poprzez dublowanie świadczeń). W powołanych zasadach, wśród form przyznawanej pomocy z związku z powodzią, wskazano obok pomocy doraźnej, pomoc remontowo – budowlaną, przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na którą składa się: 1) zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi; 2) zasiłek na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, przyznawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, a zatem zasiłek o przyznanie którego wnioskowała skarżąca. Zważywszy na powyższe wskazać należy, że pomoc remontowo-budowlana, przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu u.p.s., co oznacza, że stanowi wsparcie dla prowadzonego przez nie gospodarstwa domowego. Pomoc ta przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. (pkt II części I Zasad). W zasadach sprecyzowano także maksymalne kwoty przyznane z budżetu na ww. zasiłek - do 200 tys. złotych, w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń. Wskazano na przelicznik wysokości świadczenia w zależności od procentu zniszczeń (1% zniszczeń = 2 tys. zł). W załączniku do Zasad wskazano na sposób kwalifikowania uszkodzeń i ustalenia procentowego stopnia zniszczeń (Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi). Wskazano także na wymogi zawodowe jakimi winna się legitymować osoba wyznaczona do oszacowania szkód. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). Natomiast na mocy art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej w przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w ust. 1, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z ust. 4 i 5. Ważne jest również, że zasiłek remontowo-budowlany przyznawany jest "osobie albo rodzinie", co oznacza, że stanowi on w istocie wsparcie dla gospodarstwa domowego (art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 6 pkt 9, 10 i 14 u.p.s.). Pojęcie "rodziny" oraz "osoby samotnie gospodarującej" na mocy odesłania z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej do art. 40 ust. 2 u.p.s., definiowane jest bowiem przepisami u.p.s.. Jak zaś wynika z art. 6 pkt 10 i 14 u.p.s., "osoba samotnie gospodarująca" to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe; zaś "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące Z powyższego wynika, że uprawnienie do opisanego wyżej zasiłku przysługuje wyłącznie – co wymaga podkreślenia – w przypadku, gdy skutkami powodzi dotknięty jest dom lub mieszkanie, w którym wnioskodawca zamieszkiwał w chwili powodzi, a więc prowadził gospodarstwo domowe. Zasiłek z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej stanowić ma z założenia wsparcie dla osób, które w wyniku powodzi poniosły rzeczywiste szkody dotyczące prowadzonego przez siebie gospodarstwo domowe. Samo więc dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości dotkniętej skutkami powodzi nie wystarczy do uzyskania zasiłku remontowo-budowlanego. Wolą ustawodawcy było nie tyle udzielenie wsparcia właścicielom nieruchomości, ile pomoc poszczególnym gospodarstwom domowym w przywróceniu warunków niezbędnych do ich dalszego prowadzenia. Jeśli więc właściciel nieruchomości nie zamieszkiwał w niej w rozumieniu: "nie prowadził gospodarstwa domowego" w chwili powodzi, brak jest podstaw do przyznania zasiłku z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej. W świetle przywołanych przepisów należy zatem przyjąć, że podstawową materialnoprawną przesłanką przyznania pomocy na podstawie art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, w związku z art. 40 ust. 2 u.p.s. jest powstanie szkody/straty w wyniku powodzi, która to szkoda/strata dotyczy m.in. budynku mieszkalnego oraz to, że wnioskujący o pomoc prowadził gospodarstwo w budynku mieszkalnym. Oczywiście w niniejszych rozważaniach należy pamiętać o ogólnej przesłance przyznania zasiłku celowego z u.p.s., tj. o przesłance "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25, wyrok WSA w Opolu z 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 930/25). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie zgodnie przyjęły, iż skarżąca nie mogła otrzymać wnioskowanego zasiłku celowego, albowiem w dniu wystąpienia powodzi nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym objętym wnioskiem pomocowym. Zebrane materiały dowodowe wskazują, że o ile zalany został jej lokal, to jednak nie prowadziła w nim gospodarstwa domowego gdyż jej centrum życiowe znajdowało się w O., gdzie zamieszkiwała, gdzie była zameldowana i gdzie ponosiła wszystkie związane z zamieszkiwaniem opłatki. Zatem prawidłowo organy uznały na podstawie obiektywnych materiałów dowodowych jak dokumenty urzędowe, których domniemania legalności prawdziwości nie obalona, że jej centrum życiowe znajdowało się poza miejscowością G. W sprawie bezsporne było to, że skarżąca odznaczała się legitymacją do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o przyznanie pomocy remontowo - budowlanej, gdyż była ona właścicielką budynku objętego wnioskiem. Organy ustaliły ponadto to, że nie była ona tam zameldowana w dniu powodzi, a zameldowana była w O., który to adres, jako adres zamieszkania figuruje także na dokumentach medycznych przedłożonych przez nią, ale także dowodzi tego dokumentacja pozyskana przez organ, potwierdzająca, że po pierwsze - skarżąca nie miała złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy ul. [...] w G., po drugie - posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w O., gdzie po trzecie - również pod tym adresem od roku 2010 zgłoszona jest jedna osoba, za którą odprowadzane są opłaty za odpady komunalne. Mając na uwadze poczynione ustalenia Sąd podziela zapatrywanie organów obu instancji, iż powyższe okoliczności świadczą o braku prowadzenia przez skarżącą w czasie wystąpienia powodzi gospodarstwa domowego w G. pod wskazanym tam adresem. Dostrzec także należy, że w oświadczeniu strony skarżącej z 11 kwietnia 2025 r., podała ona, że jej aktualnym adresem jest adres zamieszkania w G., ul. [...], a także, że "pod tym adresem mieszka jej syn", zaś w skardze adres jej syna został oznaczony jako: ul. [...]. Nadto udzielając pełnomocnictwa synowi przed notariuszem w dniu 26 czerwca 2025 r., jako adres zamieszkania strona wskazała adres w O., ul. [...]. Uwaga ta jest istotna gdyż w piśmie z 26 września 2025 r., w przedmiocie zmiany adresu do korespondencji swój adres wskazuje jako [...] w G. zaś wniosek do korespondencji oznacza jako "ul. [...]". Z powyższych rozważań, zwłaszcza oceny stanu bytowego strony, dokumentów pozyskanych od organów i Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, iż organy poczyniły prawidłowe ustalenia i dokonały legalnej ich oceny. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 u.p.s., możliwość przyznania zasiłku celowego nakierowana jest na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Niewątpliwie, prowadzenie gospodarstwa domowego wpisuje się w tak rozumianą potrzebę. Przez prowadzenie gospodarstwa domowego należy rozumieć bowiem zamieszkiwanie w danym miejscu oraz zaspokajanie w danym miejscu swoich potrzeb życiowych. Miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego jest miejscem koncentracji spraw życiowych danej osoby. Prowadzenie gospodarstwa domowego można zatem utożsamić z kategorią "centrum życia domowego" immanentnie powiązanego z miejscem nocowania, przyrządzania i spożywania posiłków oraz wypoczynku po pracy czy nauce. Prowadzenie gospodarstwa domowego pod danym adresem wiązać może się również z koncentracją z tym miejscem swojej aktywności życiowej, wykonywania podstawowych czynności życia codziennego. Pod prowadzeniem gospodarstwa domowego należy rozumieć nie tylko utrzymywanie domu (mieszkania), zamieszkiwanie w nim ale również realizowanie podstawowych potrzeb bytowych. Niewątpliwie, prowadzenie gospodarstwa domowego wpisuje się w tak rozumianą potrzebę. Przez prowadzenie gospodarstwa domowego należy rozumieć bowiem zamieszkiwanie w danym miejscu oraz zaspokajanie w danym miejscu swoich potrzeb życiowych. Miejsce prowadzenia gospodarstwa jest miejscem koncentracji spraw życiowych danej osoby. Sąd ponownie zwraca uwagę, że zawarte w przywołanych na początku niniejszych rozważań "Zasadach udzielania pomocy finansowej" pojęcie "prowadzenia gospodarstwa domowego" musi zostać powiązane z zamieszkiwaniem, na co z kolei wskazują regulacje dotyczące pomocy społecznej. Chodzi tu o ludzi pokrzywdzonych poprzez zniszczenie ich mienia związanego z podstawą bytu, utrzymania, a więc miejscem w którym znajduje się ich centrum życiowe. Słuszna jest konkluzja organów i dokonana przez nie ocena w ramach uznania administracyjnego, że dochodzona pomoc w przypadku skarżącej nie przysługuje. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób nie podzielić stanowiska zajętego przez organy, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z warunkami sformułowanymi w części I podpunkt 6 "Zasad udzielania pomocy finansowej dla poszkodowanych w wyniku powodzi", zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. A contrario, nieprowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego w dniu powodzi w budynku mieszkalnym dotkniętym skutkami powodzi, stanowi negatywną przesłankę do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego wypłacanego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., niezależnie od faktu wystąpienia w tym budynku szkody, czy też rozmiarów tej szkody (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 marca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 191/25). Potwierdza to również treść części III podpunkt 9 Zasad, gdzie stwierdzono, że jeżeli w zniszczonym lub uszkodzonym budynku/lokalu mieszkaniowym gospodarstwo domowe nie było prowadzone w dniu powodzi, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Pomoc również nie przysługuje na remont/odbudowę innego niż budynek/lokal mieszkalny (np. domu rekreacyjnego i letniskowego), ani też na remont/odbudowę obiektów o innym charakterze (np. dróg dojazdowych). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że orzeczona w zaskarżonej decyzji odmowa przyznania stronie wnioskowanego zasiłku nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Ujawnione w sprawie okoliczności nie wskazują bowiem na to, żeby skarżąca w czasie powodzi w roku 2024 prowadziła gospodarstwo domowe przy ul. [...] w G. Sąd nie kwestionuje przy tym kwestii stanu zdrowia skarżącej ani faktu przebywania pod wskazanym adresem, lecz całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż nie można twierdzić, że skarżąca prowadziła gospodarstwo domowe pod ww. adresem. Innymi słowy, nie tam znajdowało się jej centrum spraw życiowych w tym czasie. Sąd nie kwestionuje strat poniesionych w budynku wskazanym we wniosku, to jednak – co ważne – rację mają organy, że na dzień wystąpienia powodzi skarżący niewątpliwie miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Natomiast strata spowodowana powodzią musi zawierać się w graniach niezbędnych potrzeb bytowych, co nie miało miejsca w przypadku skarżącego. Nie sposób uznać bowiem, jakoby sytuacja skarżącej spełnia inną podstawową przesłankę przyznania zasiłku celowego - zaistnienia niezbędnej niezaspokojonej potrzeby bytowej. Stanowisko to potwierdza także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 227/13, wedle którego osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone Podnieść należy również, że z dokumentacji urzędowej wynika, że przeznaczeniem przedmiotowego budynku było – pozostałe budynki niemieszkalne. Skarżąca wskazywała, że przystosowała budynek, stanowiący w istocie pawilon [...] na cele mieszkalne. Niemniej jednak mając na uwadze ustalenia poczynione przez organy, brak jest dowodów pozwalających a uznanie, że nieruchomość ta stanowiła o zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, w tym przede wszystkim mieszkaniowej, zwłaszcza, iż skarżącej przysługuje prawo do innej nieruchomości znajdującej się w O., której adres figuruje jako miejsce zamieszkania w czasie wystąpienia powodzi. Dodać trzeba, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają bowiem organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. wiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.p.s.). Pomoc społeczną przede wszystkim cechuje subsydiarny charakter środków pomocowych, co oznacza, że powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując "własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Celem jej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 3 u.p.s., w tym zgodnie z wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą subsydiarności. Stwierdzić zatem należy, iż w niniejszej sprawie wnioskowana pomoc nie mogła zostać stronie przyznania albowiem odnosi do lokalu, w którym nie koncentrowała ona swoich czynności bytowych, bowiem w dniu wystąpienia powodzi nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym w G. przy ul. [...], który został uszkodzony w wyniku powodzi. Brak tego związku czyni skargę i zarzuty w niej poniesione nieuzasadnionymi. Wskazana we wniosku szkoda (spowodowana zalaniem lokalu mieszkalnego) pozostaje bez związku z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych strony. W sprawie, co wymaga powtórzenia, nie jest kontestowane, organy administracji publicznej nie kwestionowały zresztą tego, że budynek skarżącej został zalany przez powódź (procentowy udział szkód/zniszczenia budynku wynosił 53,25%). Kwestia rozmiaru zniszczeń jakie w budynku mieszkalnym wyrządziła powódź, przy braku spełnienia przesłanki prowadzenia przez skarżącą w tym budynku gospodarstwa domowego we wrześniu 2024 r., nie ma w świetle prawa znaczenia przesądzającego dla wnioskowanego przez stronę prawa. Obok przesłanki wystąpienia szkody na skutek powodzi, musi bowiem zaistnieć również przesłanka prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku lub lokalu mieszkalnym dotkniętym tego rodzaju szkodą, co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Do ziszczenia się tego warunku nie wystarczy subiektywne przekonanie strony, jakoby jej aktywność pod danym adresem wypełniała definicję "prowadzenia gospodarstwa domowego", nie jest wystarczające również samo przebywanie w danym budynku. Na przyznanie przedmiotowego zasiłku wpływa bowiem ogół czynności, które sprowadzają się do codziennego funkcjonowania, jak i też ich charakter. W odniesieniu do sytuacji skarżącej nie sposób uznać, iż prowadziła ona gospodarstwo domowe w przedmiotowym budynku, trudno bowiem uznać, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że spełniane były tam jej podstawowe potrzeby bytowe w czasie powodzi. Reasumując, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd miał również na uwadze, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.