I SA/Op 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu kary porządkowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31.10.2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23.06.2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. nakładającego na S. T. (obecnie: S. G., dalej jako: skarżący, strona) karę porządkową w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Pakosławice postanowieniem z dnia 11.09.2013 r. nałożył na skarżącego karę porządkową w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin (tj. budynku mieszkalnego strony). Oględziny miały zostać przeprowadzone w celu ustalenia powierzchni użytkowej będącej podstawą opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Przedmiotowe postanowienie doręczono stronie w dniu 11.09.2013 r. Na wskazane wyżej postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało postanowienie z dnia 31.12.2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 11.09.2013 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25.06.2014 r. sygn. akt I SA/Op 333/14 oddalił skargę. W dniu 5.05.2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie", w którym zwrócił się on o stwierdzenie nieważności m.in. ww. postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. (z uwagi na nieistnienie zobowiązania podatkowego i nałożonej kary) w związku z wielokrotnym rażącym naruszeniem prawa. Wniósł także o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia, który to wniosek stanowił przedmiot odrębnego postępowania przed Kolegium Odwoławczym. Postanowieniem z dnia 23.06.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r., nakładającego na skarżącego karę porządkową w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin. Na wskazane postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, skarżący wniósł zażalenie, w którym podniósł brak istnienia zobowiązania oraz zawiłość rozstrzygnięć organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 31.10.2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 23.06.2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. Wyjaśnił, że stosownie do art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm., dalej O.p.), organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która obarczona jest wadą kwalifikowaną wyszczególnioną w zamkniętym katalogu zawartym w powołanym przepisie. Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Zatem a contrario (przeciwnie) decyzje, od których służy odwołanie w postępowaniu podatkowym nie uzyskują przymiotu ostateczności, jeżeli odwołanie od takiej decyzji, w przewidzianym ustawą terminie, zostanie wniesione. W myśl art. 249 § 1 O.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Op. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Odmowa wszczęcia postępowania stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności. Powyższe przepisy mają również odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 219 O.p.). Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. nie może być wszczęte, bowiem postanowienie to, na skutek wniesienia od niego zażalenia, nie uzyskało przymiotu ostateczności. Jednocześnie brak jest w przepisach ustaw podatkowych podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień o charakterze nieostatecznym. Tym samym wniosek strony nie może zostać rozpatrzony co do istoty żądania (merytorycznie), gdyż zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia (art. 249 § 1 Op. w związku z art. 219 O.p.). W skardze wniesionej na powyższe postanowienie skarżący powołał się na okoliczność uchylenia w dniu 26.05.2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia (innego niż objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie) Wójta Gminy Pakosławice z dnia 30.09.2014 r. o nałożeniu kary porządkowej w wysokości 500 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin (przedmiotowego budynku mieszkalnego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 21.06.2018 r. ustanowiony w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, gdyż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 262 § 1 O.p., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, z uwagi na naruszenie art. 262 § 1 O.p. poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie. Do pisma pełnomocnik załączył kopie: postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26.06.2015 r. uchylającego postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 30.09.2014 r. o nałożeniu na skarżącego kary porządkowej w wysokości 500 zł oraz pierwszej strony decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 3.09.2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Pakosławice z dnia 23.02.2009 r. ustalającej skarżącemu łączne zobowiązanie pieniężne na 2009 r. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że zaskarżone postanowienie nie powinno się ostać, gdyż w sprawie błędnie zastosowano art. 262 § 1 O.p. bowiem skarżący nie został prawidłowo wezwany przez organ administracyjny, a kara 200 zł miała charakter bezprzedmiotowy. Posłużenie się przez organ karą z art. 262 O.p. miało wymiar rażącego naruszenia prawa, bowiem zastosowanie wobec strony przedmiotowej kary porządkowej w sposób niczym nieuzasadniony i nie mający poparcia w okolicznościach faktycznych sprawy narusza stan praworządności państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za niezasadną, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrola legalności zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej określana jako "P.p.s.a.") nie dała podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31.10.2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. nakładającego na skarżącego karę porządkową w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin. Zaskarżone postanowienie (o odmowie wszczęcia postępowania) wydane zostało na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na objęte wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. o nałożeniu kary porządkowej w kwocie 200 zł (k. 22 akta adm. organu I instancji), skarżący wniósł zażalenie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31.12.2013 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. (k. 25 akt adm. organu I instancji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25.06.2014 r., sygn. akt I SA/Op 333/14 (obecnie prawomocnym) oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31.12.2013 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. o nałożeniu na skarżącego kary porządkowej w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin (k. 26 akt adm. organu I instancji). Sąd stwierdza, że w powyższych okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. nakładającego na skarżącego karę porządkową w kwocie 200 zł, albowiem to postanowienie, objęte wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności, nie jest postanowieniem ostatecznym, a tylko takie postanowienia (tj. ostateczne) mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego z art. 247 § 1 O.p. Powyższe wynika z przepisów mających zastosowanie w sprawie, prawidłowo powołanych i zinterpretowanych w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31.10.2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 247 § 1 O.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej (podkreślenie Sądu), która: 1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) została wydana bez podstawy prawnej; 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa; 8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Jak wynika z przepisu art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Zaznaczyć należy, że w art. 249 § 1 O.p. wymieniono jedynie przykładowo dwie ww. przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nie są to jednak jedyne przesłanki, na co wskazuje użyty w treści art. 249 § 1 O.p. zwrot "w szczególności". Przepis ten stanowi również podstawę do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania w przypadku gdy decyzja (tu: postanowienie) nie ma przymiotu ostateczności (wyrok NSA z 20.11.2009 r., II FSK 922/08, dostępny, podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ww. przepisy art. 247 § 1 O.p. i art. 249 § 1 O.p. mają odpowiednie zastosowanie do postanowień na mocy przepisu art. 219 O.p., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 208, 210 § 2a i § 3-5 oraz art. 211-215, a do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz postanowień, o których mowa w art. 228 § 1, stosuje się również art. 240-249 oraz art. 252, z tym że zamiast decyzji, o których mowa w art. 243 § 3, art. 245 § 1 i art. 248 § 3, wydaje się postanowienie. Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że instytucję stwierdzenia nieważności decyzji (tu: postanowienia) stosuje się wyłącznie w stosunku do decyzji (postanowień) ostatecznych. Taką regulację zawiera art. 247 § 1 O.p., który ma też zastosowanie do postanowień (art. 219 O.p.). Stwierdzeniu nieważności podlega zatem tylko wadliwa decyzja (postanowienie), która jest ostateczna w toku instancji administracyjnych. Stosownie do art. 128 O.p. taki charakter prawny ma decyzja, od której nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, a w przypadku postanowienia – zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 2.04.2015 r., sygn. akt I FSK 1987/13, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.04.2014 r., sygn. akt I SA/Wr 5/14, wyrok NSA z dnia 25.11.2016 r., sygn. akt II FSK 3032/14). Decyzja podatkowa jest ostateczna, jeżeli w pierwszej instancji strona nie złożyła od niej odwołania bądź decyzję tę wydał organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego. Analogicznie zatem postanowienie wydane przez organ I instancji będzie ostateczne jeżeli strona nie wniesie od niego zażalenia. Jeżeli jednak skarżący, tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, wniesie zażalenie na postanowienie wydane w I instancji, wówczas to postanowienie organu II instancji (wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia) będzie postanowieniem ostatecznym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. o nałożeniu kary porządkowej w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin, które to postanowienie na skutek wniesienia od niego zażalenia, nie stanowi postanowienia ostatecznego. Przymiot ostatecznego ma bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31.12.2013 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. o nałożeniu na skarżącego kary porządkowej w kwocie 200 zł. Skoro powołane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.12.2013 r. ma przymiot postanowienia ostatecznego to wyłącznie o stwierdzenie nieważności tego postanowienia skarżący mógłby wnioskować. Reasumując, postanowienie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. o nałożeniu na skarżącego kary porządkowej w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin, od którego służyło zażalenie, skutecznie wniesione przez skarżącego i rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nie ma przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 128 O.p. w zw. z art. 247 § 1 O.p., co powoduje, że nie mogło być przedmiotem wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zaskarżonym postanowieniu odmówiło wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 249 § 1 O.p. w związku art. 247 § 1 O.p. Jednocześnie zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. Zatem zakres kontroli Sądu w tej sprawie ograniczony jest do zbadania kwestii prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jak już wyjaśniono Sąd uznał, że w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Pakosławice z dnia 11.09.2013 r. z przyczyn formalnych omówionych powyżej (braku ostatecznego charakteru postanowienia z dnia 11.09.2013 r. objętego wnioskiem strony). Natomiast nie mogły stanowić przedmiotu badania w przedmiotowej sprawie zarzuty podniesione w skardze jak i piśmie procesowym pełnomocnika kwestionujące prawidłowość nałożenia na skarżącego kary porządkowej w kwocie 200 zł, z uwagi na błędne zastosowanie art. 262 § 1 O.p., czy też argumenty związane z uchyleniem w dniu 26.05.2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia (innego niż objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie) Wójta Gminy Pakosławice z dnia 30.09.2014 r. o nałożeniu kary porządkowej w wysokości 500 zł za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin (przedmiotowego budynku mieszkalnego) oraz wydaniem decyzji z dnia 3.09.2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Pakosławice z dnia 23.02.2009 r. ustalającej skarżącemu łączne zobowiązanie pieniężne na 2009 r. Merytoryczne badanie tych zarzutów wykraczałoby bowiem poza zakres kontroli Sądu w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. Z tych też względów oddalono skargę w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a.