I SA/Op 115/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z skargi S. A. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 25 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie skargi na sposób załatwienia wniosku dotyczącego ogrzewania lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę.

Pismem procesowym z dnia 8 grudnia 2023 r., S. A. (zwana dalej także: "skarżącą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (zwanego dalej: "organem") z dnia 25 września 2023 r., nr [...], domagając się zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. (w którego zasobach znajduje się lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżącą), do: - zmiany sposobu ogrzewania ww. lokalu mieszkalnego z istniejącego obecnie, na inne ogrzewanie niskoenergetyczne albowiem stan techniczny zużytych piecy węglowych służących do ogrzewania przedmiotowego lokalu, zagraża życiu i zdrowiu mieszkających tam lokatorów; - bądź do zrzeczenia się przez Zakład Karny nr [...] w W. na rzecz Gminy W. dyspozycji lokalem, co umożliwiłoby skarżącej jako najemczyni lokalu zawarcie umowy najmu z Gminą W., a w konsekwencji na uzyskanie bezzwrotnej dotacji na wymianę zużytych i nie w pełni sprawnych piecy węglowych służących obecnie do ogrzewania mieszkania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. wniosła o odrzucenie skargi, bądź w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi podniosła, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga została rozpoznana na podstawie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - zwanego dalej: "K.p.a.", tj. art. 221-256 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny powinien zbadać jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). W pierwszej kolejności rozważyć zatem należało czy przedmiot skargi mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził więc, że S. A. uczyniła przedmiotem swojej skargi pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 25 września 2023 r., nr [...], stanowiące odpowiedź na jej skargę z dnia 21 sierpnia 2023 r. skierowaną do tego organu. Zaskarżonym pismem poinformowano skarżącą, że jej skarga wniesiona na sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany sposobu ogrzewania mieszkania uznana została za bezzasadną, a Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu podtrzymuje stanowisko przyjęte w tej sprawie przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. Opisane pismo zostało sporządzone w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W., w dyspozycji którego znajduje się lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżącą (przy ul. [...] we W.), o pilną zmianę sposobu ogrzewania ww. lokalu. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 26 czerwca 2023 r., nr [...] i poinformował skarżącą o braku możliwości ubiegania się przez Zakład Karny o dofinansowanie z programu [...] na wymianę pieca w lokalu komunalnym. Powodem tego jest nie spełnianie kryteriów określonych przez Gminę W. w uchwale Rady Miasta W. z dnia 21 listopada 2019 r., Nr XV/417/19, bowiem podmiotami starającymi się o dofinansowanie mogą być jedynie osoby fizyczne. Jednocześnie Dyrektor Zakładu wskazał skarżącej, że brak jest przesłanek do zrzeczenia się dyspozycji lokalu na rzecz Gminy W., bowiem to Gmina W. jest właścicielem lokalu wynajmowanego przez skarżącą. W ocenie Sądu, zakres przedmiotowy sprawy, którego wyrazem stało się zaskarżone pismo z dnia 25 września 2023 r., nie mieści się w właściwości sądów administracyjnych, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", owa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracją z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca nie uczyniła przedmiotem swojej skargi do sądu administracyjnego - żadnego aktu, ani czynności wymienionych w treści przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. Opisane na wstępie pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (zwanego dalej: "organem") z dnia 25 września 2023 r., nr [...] nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru, a wynika to jednoznacznie z jego treści. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnić więc należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Czynność ta, dokonana z zakresu administracji publicznej powinna zatem ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Powinien więc istnieć w takiej sytuacji ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Rozważając czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zauważyć zatem należy, że przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach żadnego podmiotu. Stanowi natomiast tzw. "skargą powszechną" określoną przepisami działu VIII K.p.a. Przedmiotem tej skargi, zgodnie z art. 227 K.p.a., mogą być: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W ramach postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 227 K.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Działania lub bezczynność organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu, który zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. Za przyjęciem poglądu, że skarga wniesiona do Sądu podlega odrzuceniu przemawia zarówno treść samej skargi, jak również kwestionowane przez skarżącą pismo organu z dnia 25 września 2023 r. Z treści tego ostatniego wynika, że stanowi ono odpowiedź na skargę co do sposobu załatwienia sprawy z zakresu najmu lokalu. Zostało zatem wydane w trybie art. 237 K.p.a., zgodnie z którym organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 K.p.a.), a o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd uznał o niedopuszczalności wniesionej do Sądu administracyjnego skargi, albowiem ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. - co wywiedziono wyżej - nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10, LEX 737711). Przedmiotowa skarga podlega zatem odrzuceniu. Wobec tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji postanowienia.