I SA/Op 101/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skarg B. M. i P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2025 r., nr SKO.40.3209.2025.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2025 r., nr SKO 40.3209.2025.li wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2025 r., nr AB.6730.260.2025.JJS, o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie części działki ew. nr [...], obręb K., ul. [...] w O.", do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z dokonanych w sprawie, istotnych dla jej rozpoznania ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji J. G. (dalej także inwestor; uczestnik postepowania) wystąpił wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Postępowanie administracyjne w ww. przedmiocie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 18 września 2025 r. Pismem z dnia 8 października 2025 r. B. M. (skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o uznanie go za stronę postępowania oraz o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków dla ww. inwestycji do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w O. wniosku o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz B. M. i R. M. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (obejmującej miedzy innymi działkę ew. [...]), dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z akt sprawy wynika, że sprawa w tym przedmiocie została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Uwzględniając powyższe żądanie, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 października 2025 r. Prezydent Miasta Opola zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając organ wskazał, iż jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności osób trzecich, to jednak lokalizacja konkretnej inwestycji na danym terenie może wpływać na sposób wykonywania tego uprawnienia, a w konsekwencji rzutuje na sferę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stąd też zdaniem organu, celem zagwarantowania skarżącemu prawa czynnego udziału w postępowaniu, zasadnym jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpoznania przez sąd wniosku skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia ww. nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G. kwestionował wystąpienie ustawowych przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając, iż intencją skarżącego jest jedynie przedłużenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wnosił o jego uchylenie i dalsze procedowanie w ww. przedmiocie. Dodatkowo przedłożył do akt sprawy skierowany przez siebie do Sądu Rejonowego w O. pozew przeciwko skarżącemu o wydanie, opróżnienie i opuszczenie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. Zaskarżonym niniejszymi skargami postanowieniem z dnia 12 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości postanowienie organu I instancji. Uzasadniając Kolegium wskazało na ustawowe przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w ww. przepisie to okoliczność kształtująca kierunek załatwienia sprawy, której istotnym elementem jest zależność (związek przyczynowy) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Dalej przywołując przepis art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 538) - dalej: u.p.z.p.; Kolegium wskazało, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też odrębna kwestia sporna, dotycząca posiadanego przez inwestora, czy też skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji brak było podstaw do zawieszenie prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Odnosząc się do kwestii zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu Kolegium wskazało, iż ocena w tym zakresie winna zostać dokonana na ogólnych zasadach, zgodnie z art. 28 k.p.a. Końcowo Kolegium podkreśliło, iż z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia, nie rozstrzyga ono w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która to kwestia winna zostać rozstrzygnięta przez organ I instancji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Na ww. postanowienie dwie niezależne, aczkolwiek tożsame w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiedli B. M. oraz uczestniczka postępowania P. N., oboje reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionowanemu skargami postanowieniu zarzucano naruszenie: art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak uznania, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności osób trzecich, jednakże może wpłynąć na sposób wykonywania tego uprawnienia, a w konsekwencji rzutuje na sferę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich; art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia i oceny niezbędnego dla jej rozpatrzenia materiały dowodowego, prowadzenie postepowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów władzy publicznej, wadliwe uznanie braku przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowoadministracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skarg pełnomocnik skarżących przedstawiał argumentację na zasadność stawianych zarzutów. Skarga B. M. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 101/26, natomiast skarga P. N. pod sygn. akt I SA/Op 102/26. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wnosiło o ich oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Op 102/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawę o sygn. akt I SA/Op 102/26 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Op 101/26 i postanowił prowadzić te sprawy pod sygn. akt I SA/Op 101/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargi B. M. oraz P. N. zostały rozpoznane przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skarg B. M. oraz P. N. uczynili postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2025 r. uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2025 r. o zawieszeniu, wszczętego na wniosek uczestnika postępowania – J. G. z dnia 28 sierpnia 2025 r., postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie części działki ew. nr [...], obręb K., ul. [...] w O., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej: k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ponadto, jak wynika z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych ustawą do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy zawisła przed Sądem Rejonowym w O. sprawa o sygn. akt [...] z powództwa skarżącego B. M. o zasiedzenie na rzecz B. M. i R. M. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie wskazać na wstępie należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela i przyjmuje za własny, postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyroki NSA z: 26 marca 2026 r., II OSK 2581/23; 27 stycznia 2026 r., I OSK 1533/23; 25 listopada 2025 r., I OSK 11/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej mając na uwadze przedmiot postępowania, w którym zapadło kwestionowane skargami postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2025 r. zaznaczenia wymaga, że kwestie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w drodze decyzji administracyjnej regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 538) - dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu aktualnym zarówno w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia, jak i w dacie orzekania przez Sąd, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Ponadto, jak wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Na gruncie ww. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został spójny pogląd, iż znaczenie normatywne przywołanego przepisu jest takie, że ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest niezależne od posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem. O decyzję tę, inaczej, niż w przypadku pozwolenia na budowę, ubiegać może się każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Zatem skoro sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji, to zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., II OSK 399/23; 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1882/21; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2023 r., II SA/Ol 355/23; wyrok WSA w Gdański z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 794/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi za prawidłowe uznaje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, iż zainicjowane przez skarżącego B. M. postępowanie przed Sądem Rejonowym w O. w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., w skład której wchodzi także objęta wnioskiem J. G. z dnia 28 sierpnia 2025 r. działka ew. nr [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które obligowałoby procedujące w tej sprawie organy administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Stąd zarzuty skargi, co do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, a kwestionowane skargami postanowienie odpowiada prawu. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących w sprawie nie doszło również do naruszenia pozostałych, wskazywanych w skargach przepisów procedury administracyjnej. Sąd stwierdza bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działało na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Uzasadnienie kwestionowanego skargami rozstrzygnięcia odpowiada minimum wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a przedstawione jego motywy pozwalają na prześledzenie toku rozumowania organu oraz poznanie przesłanek, które przemawiały za wydaniem takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.