I SA/Ol 78/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. J. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2026 r., nr 405/OR14/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020 oddala skargę.

S. J. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor") z 12 stycznia 2026 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Kierownik") z 20 marca 2025 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020. Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan prawny i faktyczny sprawy: Skarżący 13 czerwca 2020 r., złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Deklarowana powierzchnia działek rolnych wynosiła 24,38 ha. W gospodarstwie producenta 6 października 2020 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport nr [...]). W dniu 18 stycznia 2021 r. strona wniosła zastrzeżenia do raportu. Biuro Kontroli na Miejscu (dalej jako: "BKM"), po analizie dokumentacji pokontrolnej, przy piśmie z 18 lutego 2021 r., skierowanym do strony, wskazało na konieczność przeprowadzenia ponownej wizytacji w terenie. Zawiadomieniem z 26 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę, że wydanie decyzji w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej nie zostanie załatwione do 1 marca 2021 r. W sprawie planowane jest wydanie decyzji do dnia 31 maja 2021 r. W dniu 24 marca 2021 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu. Protokół z kontroli wpłynął do organu pierwszej instancji 4 maja 2021 r. Na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest większa od powierzchni zmierzonej/stwierdzonej (raport nr [...]). Kierownik decyzją z 8 kwietnia 2021 r. przyznał stronie płatność w łącznej wysokości 21.944,92 zł, wskazując, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 23,41 ha. Decyzja została wydana, m.in. w oparciu o raport z kontroli na miejscu nr [...] przeprowadzonej 6 października 2020 r. Przedmiotowa decyzja, wobec niewniesienia środka zaskarżenia, stała się ostateczna, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 27 listopada 2020 r. (zaliczka) oraz 22 kwietnia 2021 r. (płatność końcowa). Kierownik postanowieniem z 7 lipca 2021 r., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 z uwagi na fakt, że wyszły na jaw nowe okoliczności w sprawie nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik decyzją z 9 sierpnia 2021 r. przyznał stronie płatności na rok 2020 w łącznej wysokości 21.006,01 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 10.258,67 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 7.251,74 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 3.322,70 zł, zwrot dyscypliny finansowej w kwocie 172,90 zł. Zawiadomieniem z 14 marca 2022 r. Kierownik wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności przyznanych decyzją z 8 kwietnia 2021 r., zaś 11 kwietnia 2022 r. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której wyliczył kwotę do zwrotu w wysokości 526,97 zł. Dyrektor decyzją z 6 grudnia 2022 r. uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, z których każda przyznawała stronie przedmiotowe płatności w odmiennej wysokości. Dyrektor decyzją z 4 grudnia 2023 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika z 9 sierpnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Kierownik decyzją z 22 lutego 2024 r. uchylił decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 i przyznał stronie płatność obszarową w łącznej wysokości 21.006,01 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 10.258,67 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 7.251,74 zł, płatność redystrybucyjna w kwocie 3.322,70 zł, zwrot dyscypliny finansowej w kwocie 172,90 zł. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z 22 marca 2024 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020 w wysokości 526,97 zł. Dyrektor decyzją z 10 maja 2024 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, z których każda przyznawała stronie przedmiotowe płatności w odmiennej wysokości. Dyrektor decyzją z 22 lipca 2024 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika z 22 lutego 2024 r. Kierownik decyzją z 12 września 2024 r. uchylił własną decyzję z 8 kwietnia 2021 r. oraz przyznał stronie płatność obszarową w łącznej wysokości 21.006,01 zł. Następnie decyzją z 20 marca 2025 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 526,97 zł. Utrzymując w mocy powyższą decyzję w przedmiocie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1c i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1363, dalej jako: "ustawa o Agencji"), art. 158 ustawy z dnia 3 marca 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024, poz. 1741, dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym"), art. 5 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach bezpośrednich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej jako: "ustawa OB."), art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31, dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014"). Zdaniem organu odwoławczego, wobec ustalenia, że Kierownik jest właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie dochodzenia zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemu wsparci bezpośredniego, koniecznym rozważenia jest, czy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, czego próbuje dowieść strona. W ocenie, wydając decyzję z 8 kwietnia 2021 r. Kierownik nie posiadał wiedzy o podjętych przez BKM czynnościach, tj. o przeprowadzonej 24 marca 2021 r. w gospodarstwie producenta rolnego kolejnej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Protokół z kontroli na miejscu wpłynął do organu I instancji 4 maja 2021 r., dlatego Kierownik swoje rozstrzygnięcie oparł na wynikach pierwotnej kontroli na miejscu z uwzględnieniem wszystkich dowodów będących w jego dyspozycji. Łączna kwota przyznanych płatności obszarowych wyniosła 21.944,92 zł i wynikała z uwzględnienia powierzchni zatwierdzonej do płatności (zastosowano zmniejszenia wynikające z przedeklarowania powierzchni). Wyliczona poprawnie kwota została przekazana na rachunek strony wskazany w ewidencji producentów. Płatność nienależnie pobrana powstała dopiero na skutek wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznaniu płatności obszarowych w niższej kwocie, tj. 21.006,01 zł (decyzja z 12 września 2024 r.). Powyższe było konsekwencją ujawnionego nowego dowodu w sprawie, tj. drugiego raportu z kontroli na miejscu. Jak podkreślił Dyrektor, strona nie zanegowała nowych wyników z kontroli na miejscu, nie zaskarżyła również decyzji Kierownika z 12 września 2024 r. Tym samym uznać należy, że strona zgodziła się z ustaleniami w niej poczynionymi, w tym z przyznaną niższą kwotą płatności. Zatem skoro powstała różnica między decyzjami stronę nie powinno dziwić wszczęcie postępowania w kierunku ustalenia kwoty nienależnie pobranej, gdyż z powierzchni zatwierdzonej do przyznania płatności uwzględnionej w decyzji z 12 września 2024 r. jednoznacznie wynikało, że jest ona mniejsza niż powierzchnia ustalona w decyzji z 8 kwietnia 2021 r., co w sposób oczywisty przełożyło się na wysokość przyznanej płatności. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszym przypadku nie miała miejsce sytuacja określona w art. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, gdyż płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu. Nienależnie pobrane płatności powstały po wydaniu przez Kierownika decyzji z 12 września 2024 r., kończącej wznowione postępowanie z roku 2020 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast Kierownik, wydając 8 kwietnia 2021 r. decyzję orzekał w ustalonym na tamten czas stanie faktycznym, z którego wynikało, że do płatności kwalifikuje się powierzchnia 23,41 ha. Skoro płatność nie została zrealizowana na skutek pomyłki organu, nie wymaga badania, czy został spełniony drugi warunek wynikający z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, tj. czy w zwykłych okolicznościach błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Za prawidłowe należy uznać, więc stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania regulacje wspólnotowe, przewidujące możliwość zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem strony, że Kierownik działał w złej wierze, poprzez nieprzyznanie się do popełnienia błędu i próbę przerzucenia jego skutków na beneficjenta. Dyrektor podkreślił, że co prawda po wznowieniu postępowania Kierownik dwukrotnie błędnie rozstrzygnął w sprawie (przyznał beneficjentowi płatności bez uprzedniego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z 8 kwietnia 2021 r.), co zasadnie mogło wzburzyć stronę, niemniej wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jak i wydanie nowej decyzji w sprawie, konsekwencją czego było wszczęcie również postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia kwoty nienależnie pobranej, należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. W dalszej kolejności Dyrektor wskazał, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się następujące kwoty: jednolita płatność obszarowa - 526,97 zł, płatność za zazielenienie - 199,76 zł, płatność redystrybucyjna - 198,56 zł, zwrot dyscypliny finansowej - 13,62 zł. Jednakże kwota ustalona w ramach płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i zwrotu dyscypliny finansowej nie przekracza kwoty stanowiącej równowartości 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Natomiast nienależnie pobrana jednolita płatność obszarowa w wysokości 526,97 zł przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro. Zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu. Kierownik za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przyjął dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, tj. 13 czerwca 2020 r., co Dyrektor uznał za słuszne. Dnia 1 kwietnia 2022 r. stronie zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95"), Dyrektor stwierdził, że nastąpiło przerwanie biegu czteroletniego terminu przedawnienia, a w konsekwencji obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie przedawnił się. Powyższą decyzję zaskarżyła w całości strona, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi błąd właściwej władzy (pomyłka organu), mimo że organ wydał decyzję płatniczą przedwcześnie, mając pełną świadomość trwających czynności kontrolnych, co uniemożliwiło beneficjentowi wykrycie błędu w zwykłych okolicznościach; 2) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, poprzez dochodzenie zwrotu nienależnych płatności mimo upływu terminu 12 miesięcy od dnia dokonania płatności (22 kwietnia 2021 r.) do czasu doręczenia skutecznej decyzji o odzyskaniu; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Kierownik nie posiadał wiedzy o trwającej kontroli terenowej w momencie wydawania pierwotnej decyzji płatniczej, co można bezpośrednio i jednoznacznie podważyć, zważywszy treść dokumentu z 26 lutego 2021 r.; 4) zasady budzenia zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), poprzez przerzucenie na stronę negatywnych skutków braku należytego przepływu informacji wewnątrz Agencji oraz wieloletnią zwłokę w wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że z zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z 26 lutego 2021 r. wynika wprost, że Kierownik wiedział o "prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie ustalenia powierzchni" i z tego powodu przesunął termin wydania decyzji na 31 maja 2021 r. Mimo to organ wydał decyzję już 8 kwietnia 2021 r., opierając się na nieaktualnym protokole FOTO. Takie działanie stanowi rażący "błąd właściwej władzy" w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, którego skarżący nie mógł wykryć, ufając treści uzasadnienia decyzji płatniczej. Zgodnie zaś z prawem unijnym, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego (jak powierzchnia), ochrona beneficjenta przysługuje, gdy decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Przekazanie decyzji o odzyskaniu, która następnie jest uchylana jako wadliwa, w ocenie skarżącego, nie może być uznane za skuteczne przerwanie tego biegu, o ile ostateczna, poprawna decyzja zapada lata później. Podkreślenia wymaga, że organowi zajęło 11 miesięcy samo wszczęcie postępowania, a blisko 4 lata wydanie prawidłowej decyzji. Taka opieszałość nie może obciążać rolnika. Płatność nastąpiła 22 kwietnia 2021 r. Termin ten upłynął bezpowrotnie 22 kwietnia 2022 r. Kolejne decyzje o zwrocie (pierwsza z 11 kwietnia 2022 r.) były eliminowane z obrotu jako wadliwe, a zaskarżona decyzja zapadła dopiero w 2025 r., co stanowi naruszenie terminu prekluzyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2026 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że jego akceptacja merytorycznych wyników kontroli terenowej co do powierzchni nie jest równoznaczna z uznaniem obowiązku zwrotu uprzednio wypłaconych środków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ochrona beneficjenta wynikająca z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 jest instytucją autonomiczną i znajduje zastosowanie właśnie w sytuacjach, gdy płatność obiektywnie była nienależna, ale jej dokonanie nastąpiło w wyniku pomyłki organu, której rolnik nie mógł wykryć. Brak zaskarżenia decyzji płatniczej nie konwaliduje błędu organu popełnionego w 2021 r. i nie pozbawia skarżącego ochrony przed windykacją nienależnych środków po upływie terminów prekluzyjnych. Skarżący podniósł także, że próba eksponowania braku przepływu informacji między Biurem Powiatowym a Biurem Kontroli na Miejscu jest prawnie bezskuteczna. Z perspektywy obywatela organem jest "Agencja" jako całość. Zasada prawdy obiektywnej wyklucza sytuację, w której niewydolność systemów IT Agencji lub brak koordynacji jej biur zdejmuje z niej odpowiedzialność za błąd. Beneficjenci nie mogą być zakładnikami wewnętrznej dezorganizacji administracji. Z ostrożności procesowej skarżący przesłał w załączeniu kopię pisma Kierownika z 26 lutego 2021 r., które - w jego ocenie - dowodzi wiedzy organu o toczącej się kontroli już na etapie wydania pierwotnej decyzji płatniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami unormowanymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako " p.p.s.a.", sąd bada zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020 w wysokości 526,92 zł. Spór w sprawie dotyczy stwierdzenia, czy nienależna skarżącemu płatność została przyznana i wypłacona w wyniku pomyłki organu pierwszej instancji oraz czy przeprowadzone przez organy postępowanie uwzględniało wszystkie aspekty sprawy, które pozwoliłyby na uznanie, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych nienależnie skarżącemu płatności JPO za 2020 r. określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 ustawy, jeżeli kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, która została ustalona w decyzji, o której mowa w ust. 3, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami, kwota przyznanych płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest wypłacana w wysokości pomniejszonej o ustaloną kwotę nienależnie lub nadmiernie pobraną; przepisu ust. 10 nie stosuje się. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organami na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji było ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy uprzednio przyznana kwota płatności JPO za 2020 r. była nienależna lub przyznana w nadmiernej wysokości może wynikać zarówno z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jak i z ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tym drugim przypadku rolą organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, że ze stanu faktycznego wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej). Decyzją z 8 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r., tj. jednolitą płatność obszarową w wysokości 10.785,64 zł, płatność za zazielenienie - 7.451,50 zł, płatność redystrybucyjną - 3.521,26 zł. Ponadto przyznano kwotę 186,52 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2021 r., zaś płatności wynikające z decyzji zostały przekazane na rachunek w dniu 22 kwietnia 2021 r. Po wznowieniu postępowania decyzją z 12 września 2024 r. organ uchylił w całości decyzję ostateczną z 8 kwietnia 2021 r. i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r., tj. jednolitą płatność obszarową w wysokości 10.258,67 zł, płatność za zazielenienie - 7.251,74 zł, płatność redystrybucyjną - 3.322,70 zł. Ponadto przyznano kwotę 172,90 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem skarżący nie wniósł od niej odwołania. Jak już wyżej wskazano, w przypadku, gdy ustalenie, że przyznane kwoty płatności są nienależne jest konsekwencją ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania płatności, w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie podlegają ocenie kwestie związane z przyznaniem środków. Wysokość przyznanych skarżącemu środków z tytułu płatności na rok 2020 była przedmiotem ustaleń i została przesądzona w ostatecznej decyzji z 12 września 2024 r. Z powyższych względów, w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe postawienie skutecznego zarzutu dotyczącego zasadności wyłączenia powierzchni gruntów z przyznania płatności JPO. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Ma ono odrębny charakter i stanowi konsekwencję ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji z 12 września 2024 r. w sprawie przyznania płatności za rok 2020. Wobec powyższego w prowadzonym postępowaniu organy nie mogły badać ponownie kwestii, które były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnej sprawie dotyczącej przyznania płatności zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji. Skarżący nie skorzystał z możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przyznania płatności na 2020 r. i tym samym organy miały prawo oprzeć się na ustaleniach zawartych w decyzji organu pierwszej instancji z 12 września 2024 r. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest jedynie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość ich dochodzenia. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności przewiduje przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 14 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.U.UE.L.2022.183.23). Zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga, co do zasady, spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana być musi na skutek błędu organu, po drugie zaś: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Prawodawca unijny posłużył się przy tym zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Nie zdefiniował pojęcia "pomyłki organu", jednakże w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10; z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 315/13). Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Ocena co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności (por. wyroki NSA z 12 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 870/14, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1097/16). W kontekście art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej procedującym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na zwrot nienależnych płatności. Tym bardziej, że decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w analizowanym przedmiocie, powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w ww. przepisie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił stanowiska organów, które przyjęły, że przyznanie skarżącemu JPO nie było skutkiem pomyłki organu pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie organ wypłacił środki obejmujące JPO na podstawie decyzji z 8 kwietnia 2021 r., która następnie została w wyniku wznowienia postępowania wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o wyniki kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przedstawione w raporcie nr [...]. Jak przy tym wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji z 8 kwietnia 2021 r. kontrola ta już się toczyła i była prowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu. Wydając w dniu 8 kwietnia 2021 r. decyzję w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r., organ przyjął powierzchnię stwierdzoną 23,41 ha wobec deklarowanej we wniosku 24,38 ha w oparciu o ustalenia dokonane w raporcie o nr [...]. Jednakże jeszcze przed wydaniem tej decyzji został sporządzony raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni o nr [...], który został skarżącemu doręczony 18 stycznia 2021 r. W raporcie tym jako powierzchnię kwalifikowaną wskazano 23,54 ha. Wobec wniesienia zastrzeżeń przez skarżącego, Biuro Kontroli na Miejscu w piśmie z 18 lutego 2021 r. poinformowało o konieczności przeprowadzenia ponownej wizytacji po ustąpieniu okrywy śnieżnej. Kontrola ta odbyła się w dniu 24 marca 2021 r. Wszystkie te czynności miały miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji z 8 kwietnia 2021 r. Wyniki kontroli zostały przedstawione w raporcie nr [...] i sprowadzały się one do uwzględnienia powierzchni gruntów 22,77 ha. Raport z tej kontroli doręczono skarżącemu 23 kwietnia 2021 r., zaś do organu pierwszej instancji wpłynął on 4 maja 2021 r. Z powyższego wynikało, że przeprowadzenie kontroli na miejscu, w oparciu o którą została wydana decyzja z 12 września 2024 r. w trybie wznowienia postępowania, miało miejsce w dniu 24 marca 2021 r., a zatem w przed wydaniem decyzji ostatecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Ponadto na uwadze należy mieć, że doręczenie skarżącemu raportu z kontroli nr [...] w dniu 23 kwietnia 2021 r. miało miejsce w czasie, gdy jeszcze nie upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji z 8 kwietnia 2021 r. (data doręczenia decyzji: 14 kwietnia 2021 r.). Uwzględnienia również wymagało, że jeszcze przed upływem terminu do złożenia odwołania od decyzji z 8 kwietnia 2021 r., w dniu 22 kwietnia 2021 r. wypłacono skarżącemu środki przyznane w oparciu o tę decyzję środki z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Zatem decyzję organu pierwszej instancji z 8 kwietnia 2021 r. wydano w okresie, w którym toczyła się kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni i bez oczekiwania na zakończenie tej kontroli. Przekazanie w oparciu o nieostateczną decyzję środków z tytułu płatności JPO, w sytuacji, gdy przeprowadzona jeszcze przed wydaniem tej decyzji kontrola co do kwalifikowalności powierzchni wykazała nieprawidłowości, zdaniem Sądu, należy rozpatrywać w kategorii błędu popełnionego przez właściwy organ, którego skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. W tej sytuacji nie można bowiem podzielić argumentacji organu, że przyznając i wypłacając płatność JPO, działał on w zaufaniu do deklaracji złożonej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, czy też opierał się na wyniku wcześniej przeprowadzonej kontroli. Rację należy przyznać skarżącemu, że na błąd organu wskazuje ustalona w sprawie chronologia i koincydencja działań podejmowanych równoległe i niezależnie od siebie przez organ pierwszej instancji, jak i Biuro Kontroli na Miejscu. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nie może powoływać się na brak wiedzy o działaniach podejmowanych przez Biuro Kontroli na Miejscu, w sytuacji gdy stanowi ono jednostkę wchodzącą w skład Oddziału Regionalnego ARiMR, podległą Dyrektorowi tego Oddziału, a więc jest jednostką wewnętrzną ARiMR. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wskazana wadliwość nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie nie jest sporne, że decyzja zwrotowa została przekazana po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności. Decydująca jest zatem ocena, czy błąd organu polegający na nieuwzględnieniu przy weryfikacji wniosku o płatność toczącej się kontroli, w wyniku której odmiennie zakwalifikowano powierzchnię do płatności, można było uznać za błąd do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Uwzględniając przedstawione powyżej ustalenia, nie sposób było uznać, że zaistniały w sprawie błąd organu jest błędem, którego skarżący nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. Należy podkreślić, że za rzetelność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada każdy rolnik. Powinien on, jako beneficjent, najlepiej być zorientowany co do zakresu, w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09). Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 24,38 ha, w sytuacji, gdy stwierdzona powierzchnia wynosiła 22,77 ha. Istotnym dla oceny jest również to, że przeprowadzona w dniu 24 marca 2021 r., tj. przed wydaniem decyzji i wypłatą środków kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni wykazała nieprawidłowości, o których skarżący został powiadomiony. Skarżący był obecny w toku tej kontroli. W uzasadnieniu decyzji z 8 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji powołał się na wyniki uprzednio prowadzonej kontroli zawarte w raporcie nr [...]. Skarżący zaś miał świadomość toczącej się następnej kontroli i brał w niej aktywny udział. Zatem ubiegając się o JPO oraz przyjmując przyznaną i przekazaną na rachunek bankowy płatność, mógł w zwykłych okolicznościach wykryć nieprawidłowość w przekazaniu środków. Wobec tego nie zaistniała druga, określona w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności za 2020 r. W związku z powyższym, wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie miał zastosowania art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, gdyż przepis ten stosuje się tylko wtedy, gdy zachodzą łącznie obie przesłanki stosowania akapitu pierwszego art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia. Skoro druga z tych przesłanek nie zaszła, ponieważ skarżący mógł wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach, to nie stosuje się art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 809/2014, a zatem i nie stosuje się akapitu drugiego. W rozpoznawanej sprawie nie upłynął również termin przedawnienia obowiązku zwrotu określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE), EURATOM nr 2988/95. Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE), EURATOM nr 2988/95 przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zasadnie organy przyjęły, że złożenie przez skarżącego w dniu 13 czerwca 2020 r. deklaracji stanowiło nieprawidłowość, od której winien być liczony czteroletni termin przedawnienia, przy czym wobec wszczęcia w dniu 1 kwietnia 2022 r. postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, a zatem obowiązek zwrotu płatności nie przedawnił się. Sąd podzielił też stanowisko organu, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności odnośnie kwoty nienależnie pobranej JPO. Organ prawidłowo wskazał, że możliwość odstąpienia od żądania zwrotu płatności dotyczy płatności za zielenienie - 199,76 zł, płatności redystrybucyjnej - 198,56 zł oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - 13,62 zł (różnice pomiędzy kwotami przyznanymi na podstawie decyzji z 8 kwietnia 2021 r. a kwotami wynikającymi z decyzji ostatecznej), które nie przekraczają równowartości 100 euro przeliczonej na złote wg kursu 4,5462 zł na dzień 30 września 2020 r. Natomiast brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia kwoty 526,97 zł z tytułu nienależnej płatności JPO jako przekraczającej równowartość 100 euro. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza wymogów określonych w art. 8 § 1 k.p.a. Organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do jej wydania, wyjaśniając podstawę oraz wysokość ustalonej kwoty nienależnie pobranej płatności. Ponadto, pomimo wadliwego częściowo uzasadnienia, prawidłowo ocenił, że w sprawie skarżącego nie znajdzie zastosowania wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności unormowane w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było prawidłowe. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.