I SA/Ol 265/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 25 maja 2026 r., nr 24/OR14/2026 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Skarga M. S. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy postanowienia Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP" "organ I instancji") z 7 maja 2026 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 16 kwietnia 2026 r. (dalej: "wniosek") strona zwróciła się do Kierownika BP o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 -3, art. 218 § 1 - 2 oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"). Zaświadczenie miało dotyczyć potwierdzenia, czy po śmierci B. S. w sprawie dotyczącej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2025 r., odnoszącego się do wskazanego gospodarstwa, została wobec ARiMR przez jakikolwiek podmiot uzewnętrzniona wola przejęcia sprawy, w szczególności przez złożenie wniosku transferowego, złożenie pisma dotyczącego wstąpienia do postępowania bądź kontynuacji postępowania bądź złożenie pisma dotyczącego dalszej formalnej obsługi gospodarstwa w relacji z ARiMR. W razie wystąpienia czynności jw. strona wniosła o urzędowe potwierdzenie wyłącznie: faktu wpływu takiej czynności, daty wpływu, ogólnego rodzaju czynności (np. wniosek transferowy; pismo o kontynuację; pismo dotyczące dalszej formalnej obsługi gospodarstwa) bez ujawniania danych osoby, która ww. czynności tej dokonała oraz bez udostępniania treści dokumentu. Zaś w razie nieuzewnętrznienia wobec ARiMR przez żaden podmiot woli przejęcia sprawy po śmierci B.S., strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność. Strona podała, że jej interes prawny wynika ze statusu współwłaściciela i współposiadacza gospodarstwa, ujawnienia jej praw w księgach wieczystych oraz statusu współpodatnika podatku rolnego. Wskazała też na konieczność potwierdzenia powyższych okoliczności dla ustalenia aktualnego stanu formalnej obsługi gospodarstwa w ARiMR oraz dla ochrony uprawnień związanych ze współwłasnością, współposiadaniem i współzarządem. Ponadto w celu wykazania interesu prawnego oraz statusu wobec gospodarstwa strona powołała się na dokumenty złożone Kierownika BP wraz z pismami z 16 marca oraz 24 marca 2026 r. Kierownik BP wyżej powołanym postanowieniem z 7 maja 2026 r. odmówił wydania zaświadczenia. Organ ten wskazał m.in., że wynikająca z art. 217 § 2 Kpa potrzeba wykazania interesu prawnego dotyczy interesu realnego i aktualnego. Według Kierownika BP okoliczności wskazane we wniosku odnoszą się do kwestii niedotyczących bezpośrednio wnioskodawcy, a innych podmiotów. Organ wskazał, że okoliczności, których urzędowego poświadczenia domaga się strona, dotyczą gruntów, które na dzień 31 maja 2025 r. nie były w jej posiadaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor ARiMR zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych czy cywilnych lub karnych. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, co ma ten skutek, iż podmiot żądający wydania zaświadczenia zobligowany jest do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. Ponadto o wydanie zaświadczenia wystąpić może jednak jedynie osoba zainteresowana, czyli ta, której sytuacja faktyczna lub prawna wydanym zaświadczeniem mogłaby zostać potwierdzona. Dyrektor ARiMR ocenił, że strona domagała się we wniosku udzielenia informacji o aktualnym stanie sprawy dot. wniosku innej osoby, tj. B. S. o przyznanie płatności bezpośrednich za 2025 r., a zatem wniosek dotyczył sfery praw i obowiązków innego podmiotu, a nie sytuacji prawnej strony, co podważa rzeczywisty i aktualny charakter interesu prawnego strony. W tym kontekście istotne dla Dyrektora ARiMR było także, to, że strona domagała się potwierdzenia okoliczności dotyczących gruntów niebędących na 31 maja 2025 r. w jej posiadaniu. Organ ustalił, że strona nigdy nie występowała do Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, wobec czego nie posiadała statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro skarżący nie posiadał tytułu prawnego do gruntów w 2025 r., to nie jest uprawniony do uzyskania informacji na ich temat za ten okres. W skardze wniesiono o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie w tej sprawie: 1. art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 Kpa przez błędne odczytanie i zakwalifikowanie przedmiotu wniosku o wydanie zaświadczenia, polegające na potraktowaniu go jako wniosku zmierzającego do wykazania przez skarżącego prawa do płatności bezpośrednich za kampanię 2025 albo jego statusu strony postępowania płatnościowego, podczas gdy rzeczywistym przedmiotem wniosku było wyłącznie urzędowe potwierdzenie konkretnego faktu formalnego wynikającego z danych znajdujących się w posiadaniu organu ; 2. art. 217 § 2 pkt 2 Kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na utożsamieniu interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia z przymiotem strony postępowania płatnościowego albo z materialnoprawnym uprawnieniem do uzyskania płatności bezpośrednich za kampanię 2025, podczas gdy interes prawny powinien zostać oceniony w odniesieniu do rzeczywistego przedmiotu wniosku zaświadczeniowego; 3. art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 195, art. 199-201, art. 206 i art. 207 Kodeksu cywilnego (dalej: "Kc") przez pominięcie, że źródłem interesu prawnego skarżącego jest aktualny stosunek prawny łączący go z gospodarstwem jako rzeczą wspólną, obejmujący współwłasność, współposiadanie, uprawnienia i obowiązki w zakresie zarządu rzeczą wspólną oraz rozliczeń pożytków, innych przychodów, wydatków i ciężarów rzeczy wspólnej; 4. art. 218 § 1 i 2 Kpa przez niezbadanie w sposób odpowiadający rzeczywistemu przedmiotowi wniosku, czy żądany fakt, tj. istnienie albo brak w dokumentacji ARiMR formalnego śladu czynności polegającej na uzewnętrznieniu woli przejęcia sprawy po śmierci B. S., wynika z ewidencji, rejestrów albo innych danych znajdujących się w posiadaniu organu; 5. art. 219 Kpa w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 Kpa przez utrzymanie w mocy odmowy wydania zaświadczenia, mimo że organ nie rozpoznał rzeczywistego przedmiotu wniosku i nie wyjaśnił należycie, dlaczego wydanie zaświadczenia w żądanym, zanonimizowanym zakresie miałoby być prawnie niedopuszczalne; 6. art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 Kpa przez rozpoznanie wniosku niezgodnie z jego rzeczywistym przedmiotem, pominięcie wskazanego przez skarżącego źródła interesu prawnego oraz zastąpienie oceny przestanek postępowania zaświadczeniowego analizą warunków przyznania płatności bezpośrednich za kampanię 2025; 7. art. 124 § 2 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa przez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób konkretny i wystarczający, dlaczego zanonimizowane potwierdzenie samego faktu wpływu albo braku wpływu pisma określonego ogólnego rodzaju miałoby naruszać prawa innych osób oraz dlaczego fakt ten miałby nie pozostawać w związku z aktualną sytuacją prawną skarżącego jako współwłaściciela i współposiadacza gospodarstwa; 8. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji mimo jego wadliwości, w szczególności mimo błędnego odczytania przedmiotu wniosku, pominięcia rzeczywistego źródła interesu prawnego oraz nierozważenia wydania zaświadczenia w zakresie częściowo dopuszczalnym; 9. art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 Kpa przez nierozpoznanie całego wniosku z dnia 16.04.2026 r., w szczególności wariantu negatywnego, tj. żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego, że po śmierci B. S. żaden podmiot nie uzewnętrznił wobec ARiMR woli przejęcia sprawy, oraz przez nierozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia w zakresie częściowo dopuszczalnym. W uzasadnieniu tych zarzutów podkreślono, że skarga nie dotyczy prawa skarżącego do płatności bezpośrednich na 2025 r., statusu strony w postępowaniu administracyjnym czy dostępu do akt, lecz zaświadczenia o fakcie formalnym, tj. czy w danych będących w posiadaniu organu istnieje/nie istnieje ślad czynności polegającej na uzewnętrznieniu woli przejęcia sprawy po śmierci B. S. Błędnie zatem skoncentrował się organ ma ww. kwestiach. Odwołanie się skarżącego do sprawy płatności na 2025 r. miało służyć tylko identyfikacji dokumentacji zawierającej ewentualny ślad formalnej czynności objętej wnioskiem. Skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wynika ze stosunku prawnego łączącego go z gospodarstwem jako rzeczą wspólną, której jest współwłaścicielem i współposiadaczem, co zostało ujawnione w księgach wieczystych. Podkreślił, że z prawem współwłasności wiążą się konkretne prawa i obowiązki, takie jak współposiadanie rzeczy wspólnej, korzystanie z niej, współdziałanie w zarządzie rzeczą wspólną oraz udział w pożytkach, innych przychodach, wydatkach i ciężarach związanych z rzeczą wspólną, co wynika z art. 195, art. 199-201, art. 206 i art. 207 Kc. Zaświadczenie miało służyć ustaleniu, czy po śmierci osoby dotychczas prowadzącej sprawy gospodarstwa w relacji z ARiMR ktokolwiek formalnie uzewnętrznił wolę przejęcia albo kontynuacji sprawy. Współwłasność i współposiadanie gospodarstwa stanowią samodzielne źródło interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o formalnym fakcie dotyczącym obsługi tego gospodarstwa. Interes prawny skarżącego był aktualny i realny. Wynikał z istniejącego już stosunku współwłasności i współposiadania, a nie z zamiaru wszczęcia w przyszłości innego postępowania. Podstawą żądania była aktualna potrzeba ustalenia formalnego stanu obsługi gospodarstwa w ARiMR jako elementu wykonywania i ochrony praw związanych z rzeczą wspólną. Organ pominął materialnoprawne źródło interesu prawnego skarżącego i ocenił sprawę przez pryzmat prawa do płatności za kampanię 2025, zamiast przez pryzmat aktualnych praw i obowiązków współwłaściciela oraz współposiadacza gospodarstwa. Koncentrując się na przesłankach właściwych dla postępowania płatnościowego organ nie przeprowadził właściwej analizy z art. 218 § 1 i 2 Kpa. Nie wykazał, że żądany fakt nie wynika z ewidencji, rejestrów albo innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie wyjaśnił również, czy ustalenie samego faktu wpływu albo braku wpływu pisma określonego ogólnego rodzaju było niemożliwe na podstawie dokumentacji ARiMR. Skarżący wyjaśnił ponadto, że równolegle między nim a organem toczy się spór dotyczący dostępu do akt sprawy płatnościowej, co nie jest przedmiotem niniejszej skargi, lecz ma znaczenie kontekstowe, ponieważ pokazuje, że wniosek o wydanie zaświadczenia stanowi odrębne, węższe i zanonimizowane żądanie zaświadczeniowe, nieobejmujące żądania dostępu do akt, kopii dokumentów, treści dokumentów ani danych osobowych, a jedynie urzędowe potwierdzenie, czy w danych organu istnieje albo nie istnieje formalny ślad czynności określonego rodzaju. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym 4 sierpnia 2026 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy wydania zaświadczenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 217 Kpa. W § 1 tego artykułu przyjęto, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie nie może zostać wydane każdej osobie, która zwróci się o to do organu, zaś treść zaświadczenia nie jest dowolna, co wynika z § 2 art. 217 Kpa. Przyjęto w nim bowiem, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz że osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie z art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem zaświadczenie stanowi akt wiedzy, a nie woli organu, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie potwierdza informacje posiadane przez organ. Istotne jest przy tym, że przekazywane w zaświadczeniu informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 art. 218 Kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa). Przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było, w rozpoznawanej sprawie, stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego. Prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa powinien być realny i aktualny, czyli związany z prawami/obowiązkami strony, a nie z jej zamiarami. Nie wystarczy samo wskazanie we wniosku o wydanie zaświadczenia, że wnioskodawca posiada interes prawny w jego wydaniu. Należy podać, na czym konkretnie polega interes prawny wnioskodawcy i przede wszystkim konieczne jest wskazanie adekwatnej do sytuacji normy prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Jeżeli wnioskodawca nie wskaże normy prawa materialnego uzasadniającej istnienie jego interesu prawnego (prawnie uzasadnionej potrzeby uzyskania informacji w postaci zaświadczenia), to po jego stronie występuje co najwyżej interes faktyczny w uzyskaniu zezwolenia. Nie jest to jednak wystarczające do wydania zaświadczenia przez organ. W rozpoznawanej sprawie skarżący uzasadniał wystąpienie interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia – w oparciu o status współwłaściciela i współposiadacza gospodarstwa, podając, że zaświadczenie jest niezbędne dla ustalenia aktualnego stanu formalnej obsługi ww. gospodarstwa w ARiMR oraz dla ochrony uprawnień związanych ze współwłasnością, współposiadaniem i współzarządem. Nie podał jednak skarżący, z jakiego przepisu prawa materialnego wywodzi konieczność urzędowego potwierdzenia określonych faktów wskazanych we wniosku. Nie negując potrzeby uzyskania przez skarżącego informacji ujętych we wniosku, nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego co do wykazania w tym zakresie interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego, tj. niewynikającego z konkretnego przepisu. Przepisami uzasadniającymi interes prawny skarżącego nie są wskazane przez skarżącego przepisy Kodeksu cywilnego: art. 195, art. 199-201, art. 206 i art. 207 Kc, dotyczące współwłasności. Skarżący podnosi, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta, sama w sobie, nie oznacza, że skarżący może żądać od organu wszelkich informacji, które w jakikolwiek sposób łączą się z gospodarstwem. Nie oceniając innych, niż zaświadczenie, możliwości uzyskania przez skarżącego potrzebnych mu informacji, podkreślić należy, że do istoty trybu "zaświadczeniowego" należy wykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Wniosek skarżącego niewątpliwie wymogu tego nie spełnił, wobec czego trafna była ocena organów co do braku podstaw do wydania zaświadczenia, pomimo częściowo błędnej argumentacji opartej na założeniu, że brak interesu skarżącego wynika z braku jego uprawnień do uzyskania płatności bezpośrednich na 2025 r. do gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielem jest obecnie skarżący. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "ppsa") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym postanowieniu powołano prawidłowo przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń i dokonano ich prawidłowej interpretacji, z adekwatnym do sprawy powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie zostały więc naruszone przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad ogólnych i przepisów postępowania, Sąd uznał, że wprawdzie uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia jest częściowo błędne, lecz z uwagi na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnoprawnych poprzez stwierdzenie niewykazania interesu prawnego skarżącego w wydaniu zaświadczenia i odmowę jego wydania, omawiany błąd popełniony w uzasadnieniach organów obu instancji nie narusza art. 124 § 2 Kpa w sposób wpływający na treść tego rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, z uwagi na stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego w wydaniu zaświadczenia, nie było konieczne wykazanie przez organ, że żądany przez skarżącego fakt nie wynika z ewidencji, rejestrów czy innych danych będących w posiadaniu organu. Nie stwierdziwszy zatem naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz zasad ogólnych zawartych w art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 Kpa (zasada prawdy obiektywnej, zasada zaufania i zasada przekonywania), jak też istotnego dla sprawy naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, Sad uznał skargę za niezasadną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.