I SA/Ol 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na czynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 lutego 2024 r. w przedmiocie zawarcia umowy nr [...] określającej zakres i zasady refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów osób uprawnionych postanawia: odrzucić skargę.

A. P. (dalej jako: "skarżąca", "strona") złożyła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pismo z 20 maja 2024 r. dotyczące: "Przywrócenia terminu złożenia skargi na brak wydania decyzji administracyjnej, postanowienia administracyjnego przez Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego Departament Infrastruktury i Geodezji w Olsztynie (...)" wraz z pismem uzupełniającym z 21 maja 2024 r. Skarga wraz z załącznikami i kopertą oraz pismem uzupełniającym została przekazana Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiemu (dalej jako: "organ"). W dniu 12 czerwca 2024 r. organ przekazał skargę strony wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Z uwagi na treść skargi i dokumentów do niej załączonych, z których wynika, że strona domaga się zmiany terminu obowiązywania nw. umowy, została ona zarejestrowana jako skarga na czynność organu z 8 lutego 2024 r. w przedmiocie zawarcia umowy nr [...] określającej zakres i zasady refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych. Skarżąca wskazała, że 30 stycznia 2024 r. przesłała organowi wniosek o zawarcie umowy na dopłaty do biletów ulgowych wskutek czego umowa określająca zasady przekazywania przewoźnikom dopłat zawarta została w dniu 8 lutego 2024 r. na czas określony od 31 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. W konsekwencji odmówiono stronie wypłaty dopłat do biletów za okres od 1 do 31 stycznia 2024 r. Jednakże zdaniem strony umowa ta powinna obejmować okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2024 r., ponieważ o umowę tej treści wnioskowała. Wyjaśniła, że oczekiwała na wzorzec umowy, który nieprzerwanie od kilku lat otrzymywała z urzędu na firmowy adres e-mail wraz z informacją na temat wniosku i daty, od kiedy trzeba go złożyć, w tym czasie zmagała się z problemami zdrowotnymi. Dopiero po wysłaniu zapytania do organu drogą e-mailową otrzymała informację, że taki wniosek dostępny jest na stronie internetowej. W dniu 8 lutego 2024 r. przesłała zestawienie dopłat do biletów ulgowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, względnie o oddalenie skargi. Powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 333/22 organ podniósł, że zawarcie umowy, o której w art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. 2024 r. poz. 308), dalej jako: "ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów" - jest wyłącznie czynnością techniczną o charakterze cywilnoprawnym. Umowa ta reguluje jedynie zasady przekazywania dopłat przewoźnikowi spełniającemu wymagania ustawowe. Zdaniem organu w tej materii brak jest podstaw władczego działania organu administracji publicznej, w postaci wydania w kwestii dopłat postanowienia czy decyzji, ale też podstaw jakiegokolwiek działania organu, które mogłoby stanowić formę jego działania w sferze prawa administracyjnego. Organ ponadto wyjaśnił, że informacja i wzory wniosków o zawarcie umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 6 października 2023 r. Termin ten umożliwiał złożenie zainteresowanym podmiotom złożenie wniosku o zawarcie umowy na 2024 r. przed upływem okresu obowiązywania umów zawartych na 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 §2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosowanie do art. 3 §2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 §2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 §3 p.p.s.a.). Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 §2 i 2a p.p.s.a. oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 §3 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie ma właśnie taki charakter, nie dotyczy bowiem aktów, czynności lub bezczynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, że formę działania administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego regulacja prawna nią objęta została zawarta w art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uprawnienie do otrzymania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, o których mowa w art. 8a ust. 2 ww. ustawy nabywa przewoźnik, który m. in. zawarł umowę z samorządem województwa, określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zawarła z Województwem Warmińsko-Mazurskim z siedzibą w Olsztynie reprezentowanym przez Zarząd Województwa umowę dotyczącą określenia szczegółowych zasad refundacji kosztów finansowania dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Umowa podpisana została w dniu 8 lutego 2024 r. na czas określony od 31 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. Skarżąca kwestionuje okres, na jaki zawarto umowę. W obowiązującym stanie prawnym przyjęcie formy umowy wyłącza wprowadzenie formy postanowienia czy decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji przyjętej umowy do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Według art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Refundacja kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych środkami transportu zbiorowego odbywa się na zasadach określonych w umowie między samorządem województwa a przewoźnikiem. Zatem przyjęcie, że zasady refundacji kosztów określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2614/13). Omawiany przepis nie nakazuje podejmowania rozstrzygnięć (odmownych bądź pozytywnych) w zakresie dopłat, czy też zawierania umów w formie decyzji. Nie ustanawia w ogóle obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w ww. kwestiach, gdyż stanowi jedynie, że samorządy województw przekazują przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Przedmiotowy art. 8a jest skonstruowany w ten sposób, że odsyłając w kwestii zasad przekazywania dopłat do umowy między samorządami województw a przewoźnikami, nie ingeruje w treść umowy poza wskazaniem ogólnie jej przedmiotu. Zatem przepis ten pozostawia swobodę w kształtowaniu treści umowy. W konsekwencji roszczenie skarżącej do zajęcia stanowiska w przedmiocie braku zawarcia przez samorząd województwa umowy określającej zasady przekazywania dopłat oraz w przedmiocie braku wypłaty dotacji na rzecz strony winno być skierowane do sądu powszechnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 201/11). Sąd administracyjny nie może bowiem zobowiązać organu do zawarcia umowy innej treści (czego domaga się w tej sprawie strona). Sąd podkreśla, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 1830/15). Konstrukcja przepisu art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przez odesłanie do obowiązku zawarcia umowy określającej zasady przekazywania dopłat, bez ingerowania w treść tej umowy poza wskazaniem jej przedmiotu wskazuje na jej cywilnoprawny charakter. Tym samym roszczenie w zakresie dopłat, jako wynikające z umowy o charakterze cywilnoprawnym, a także roszczenie w zakresie treści tej umowy może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Powyższe oznacza, że organ nie rozstrzyga sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem sądu strona wniosła skargę na czynność organu administracji publicznej, która nie może stanowić przedmiotu sądowoadministracyjnej kontroli, albowiem dotyczy zawartej pomiędzy stronami umowy i warunków jej wykonania (realizowania), a w konsekwencji ma charakter cywilnoprawny i powinno być kwestionowane przez skarżącą przed sądem powszechnym. Takiej formy działalności administracji publicznej nie kontrolują sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy uznać należało, że w niniejszej sprawie zaskarżona czynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego, jako sądu niewłaściwego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 1 oraz §3 p.p.s.a. Wszystkie powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl.