I SA/Ol 19/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Anna Janowska Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026r. sprawy ze skargi G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 października 2025 r., nr 369/OR14/2025 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW2014-2020) oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 27 października 2025 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r.. poz. 1363 t.j.: dalej jako: ustawa o Agencji), po rozpatrzeniu odwołania G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "spółka"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej jako: organ I instancji, Kierownik BP) z dnia 26 listopada 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW2014-2020). Jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) na rok 2022 w wysokości 58 225.79 zł przyznaną w formie zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Pakietu 2. Ochrona gleb i wód. Wariantu 2.1. Międzyplony. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że konieczność zwrotu kwoty nienależnie pobranej wynika przede wszystkim z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE.L.1995.312.1: dalej jako rozporządzenie nr 2988/95). Powołał również treść art. 44 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 oraz art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji. Wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Dyrektor OR wskazał, że konieczność zwrotu wypłaconej zaliczki stanowi konsekwencje negatywnej decyzji administracyjnej Kierownika BP z dnia 30 czerwca 2024 r. nr 0265-2023-006951 w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) - znak sprawy: 0265-65100-0265-00000664/22. Sprawa ta podlegała rozpoznaniu w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez stronę, a zakończyła się utrzymaniem w mocy powyżej wskazanego rozstrzygnięcia na mocy decyzji Dyrektora OR z dnia 10 października 2024 r. nr 279/OR 14/2024. Na powyższą decyzję Dyrektora OR, strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (WSA), który w dniu 5 marca 2025 r. skargę oddalił (sygn. akt I SA/Ol 4/25). Obecnie, po wniesieniu przez stronę skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA, postępowanie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. W związku z powyższym, zaliczka wypłacona w dniu 9 listopada 2022 r na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności, gdyż wynika z różnicy pomiędzy wypłaconą rolnikowi kwota płatności a należna mu kwotą płatności, wynikającą z ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności. Dyrektor podkreślił, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji co jest wystarczające. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 104 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. UE. L. z. 2021 r. Nr 435. str. 187 ze zm.), art. 38a ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września 2022 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2022 r. (Dz.U z 2022 r., poz. 2043, dalej jako rozporządzenie zaliczkowe) wskazał, że zaliczka na poczet płatności została faktycznie wypłacona, a następnie została wydana decyzja ostateczna i wykonalna o odmowie przyznania tychże płatności. Zachodzą więc przesłanki do prowadzenia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Wyjaśnił, że w dniu 30 maja 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, wniosek o przyznanie płatności na rok 2022, w którym skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych 86.77 ha i wnioskowała m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach Pakietu 2. Ochrona gleb i wód. Wariantu 2.1. Międzyplony. Następnie, tego samego dnia strona złożyła zmianę do rzeczonego wniosku, która nie modyfikowała wielkości deklaracji. W dniu 9 listopada 2022 r. na podstawie ww. rozporządzenia zaliczkowego, na konto skarżącej została wypłacona płatność zaliczkowa na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Następnie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie całokształtu materiału dowodowego Kierownik BP na mocy decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. odmówił stronie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022, o którą ubiegała się we wniosku, powołując się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 uznał, że w niniejszej sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW 2014-2020). a strona nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego, które jest przez nią samodzielnie zarządzane. Kierownik BP zawiadomieniem z dnia 18 września 2024 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) na rok 2022. W dniu 18 września 2024 r. Kierownik BP wydał decyzję windykacyjną, w której wskazał, że kwota płatności zaliczkowych przekazanych na rachunek strony na podstawie złożonego wniosku o dopłaty, po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. (która została utrzymana w mocy w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego) stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 58 225.79 zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwota nienależne pobranych płatności ustalona dla roku 2022 przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (L’E) Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów. zarządzania finansami. rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 255. str. 18 ze zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Ponadto, wypłacona zaliczka na poczet płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) wypłacona w dniu 9 listopada 2022 r przekazana na rachunek bankowy skarżącej, nie wynikała z pomyłki organów ARiMR. albowiem w dniu realizacji płatności na poczet zaliczki organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że producent w 2022 r. nie spełni warunku przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020). Dyrektor OR uznał, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu, co więcej termin upływu przedawnienia został przerwany w dniu 3 października 2024 i., tj. w dniu poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności i rozpoczął swój czteroletni bieg od nowa. Wyjaśnił, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem niezależnym i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, gdyż toku tego postępowania powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do przesłanek zwrotu środków nienależnie lub nadmiernie pobranych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. Prawa materialnego tj.: 1) art. 29 ust 1, ust.1a, 2 i 7 ustawy o Agencji poprzez zastosowanie tych przepisów do żądania jako nienależnie pobranej, zwrotu zaliczki wypłaconej za 2022 rok w wysokości 58.225.79 zł, przyznanej w formie zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach Pakietu 2. Ochrona gleb i wód. Wariantu 2.1. Międzyplony, podczas gdy wplata zaliczki nastąpiła prawidłowo i w prawidłowej wysokości, więc skarżąca spółka nic jest zobowiązana w tym trybie do zwrotu zaliczki jako nienależnie pobranych płatności z tytułu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) za 2022 rok, 2) art. 29 ust 1. ust 1a i 2 ustawy o Agencji, poprzez ustalenie jako kwoty nienależnie pobranej kwoty całej otrzymanej zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach Pakietu 2. Ochrona gleb i wód. Wariantu 2.1. Międzyplony w wyniku nieprawidłowej interpretacji ust. 3 rozporządzenia Rady (WE. Euratom) nr 288/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95 3 12 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG ) nr 352/78 (WE), nr 165/94 (WE), nr 2799/98 (WE), nr 814/2000 (WE), nr 1290/2005 (WE), nr 485/2008 - gdyż, w przypadku ustalenia stworzenia przez podmiot występujący o płatności wynikające z sektorowego prawodawstwa rolnego sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności polegających na sztucznym podziale gospodarstwa wy łącznie w celu ominięcia mechanizmu degresywności stawek płatności bądź limitów powierzchniowych, przepisy te nie nakazują zastosowanie wobec beneficjenta sankcji całkowitego wykluczenia w danym roku z systemu wszystkich płatności (np. odmowę wypłaty czy zwrot wszystkich płatności zarówno finansowanych poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, jak i Europejski Fundusz Rolny na rzecz. - 2 - 3 Rozwoju Obszarów Wiejskich - w pełnej ich wysokości), a zastosowanie tych przepisów powinno polegać na zobowiązaniu do zwrotu płatności do wysokości limitów ustalonych przepisami prawa lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności, tj. zwrot powinien dotyczyć nie całości płatności, a jedynie korzyści wynikającej w obrębie danej i konkretnie określonej płatności ze sztucznego podziału gospodarstwa i faktycznie uzyskanej lub do uzyskania której beneficjent zmierzał oraz naruszenie 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE. Euratom) nr 288/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95 312 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EW G) nr 352 78. (WE) nr 165/94. (WE ) nr 2799/98. (WE) nr 814 2000. (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549), gdyż w przypadku ustalenia stworzenia przez podmiot występujący o płatności wynikające z sektorowego prawodawstwa rolnego sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności polegających na sztucznym podziale gospodarstwa wyłącznie w celu ominięcia mechanizmu degresywności stawek płatności bądź limitów powierzchniowych, przepisy te nie nakazują zastosowania wobec beneficjenta sankcji całkowitego wykluczenia w danym roku z systemu wszystkich płatności (tj. odmowę wypłaty wszystkich płatności lub zwrotu wszystkich płatności zarówno finansowanych poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, jak i Europejski Fundusz Rolny na rzecz - 2 - 3 Rozwoju Obszarów Wiejskich - w pełnej ich wysokości), a zastosowanie tych przepisów powinno polegać na wypłacie płatności do wysokości limitów ustalonych przepisami prawa lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności, tj. zwrot powinien dotyczyć nie całości płatności, a jedynie korzyści wynikającej w obrębie danej i konkretnie określonej płatności ze sztucznego podziału gospodarstwa i faktycznie uzyskanej lub do uzyskania której beneficjent zmierzał. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wniosła również o: - skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: ".Czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE. Euratom) nr 288/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych W spólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78. (WE) nr 165/94. (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/2000. (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku ustalenia stworzenia przez podmiot występujący o płatności wynikające z sektorowego prawodawstwa rolnego sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności polegających na sztucznym podziale gospodarstwa wyłącznie w celu ominięcia mechanizmu degresywności stawek płatności bądź limitów powierzchniowych, przepisy te nakazują zastosowanie wobec beneficjenta sankcji całkowitego wykluczenia w danym roku z systemu wszystkich płatności (tj. odmowę wypłaty wszystkich płatności - zarówno finansowanych poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, jak i Europejski Fundusz Rolny na rzecz - 2 - 3 Rozwoju Obszarów Wiejskich - w pełnej ich wysokości), czy leż zastosowanie tych przepisów powinno polegać na wypłacie płatności do wysokości limitów ustalonych przepisami prawa lub z. zastosowaniem degresywnych stawek płatności, tj. odmowa wpłaty powinna dotyczyć nie całości płatności, a jedynie korzyści wynikającej w obrębie danej i konkretnie określonej płatności ze sztucznego podziału gospodarstwa i faktycznie uzyskanej lub do uzyskania której beneficjent zmierzał?", - o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, gdyż odpowiedź Trybunału może mieć wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 5 marca 2025r. sygn. akt I SA/Ol 4/25 WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżącej na decyzję Dyrektora OR z dnia 10 października 2024 r., w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Skarżąca w dniu 23 maja 2025 roku wniosła skargę kasacyjną od wyroku w WSA w Olsztynie. Jej zdaniem, od rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez NSA zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. kwestii zwrotu zaliczek na płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na wezwanie Sądu, organ odwoławczy w piśmie z 7 maja 2026 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie ewentualnego zawieszenia postępowania i pozostawia rozstrzygnięcie w tym zakresie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji należało orzec, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł przyczyn do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca podnosi, że od rozpatrzenia skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Olsztynie oddalający skargę na decyzje w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. kwestii zwrotu zaliczek na płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Zdaniem skarżącej, nawet w przypadku oddalenia jej skargi na odmowę przyznania jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok, nie powinna być zobowiązana do zwrotu całej otrzymanej zaliczki na płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej na 2022 rok tyko ewentualnej różnicy - czyli rzekomych korzyści jakie skarżąca miała w wyniku stworzenia sztucznych warunków do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW 2014-2020). Z kolei, zdaniem organu, konieczność zwrotu wypłaconej zaliczki stanowi bezpośrednią konsekwencję negatywnej decyzji administracyjnej Kierownika BP z dnia 30 czerwca 2024 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020)- znak sprawy: 0265-65100-0265-00000664/22. Sprawa ta podlegała rozpoznaniu w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez stronę, a zakończyła się utrzymaniem w mocy powyżej wskazanego rozstrzygnięcia na mocy decyzji Dyrektora OR z dnia 10 października 2024 r. nr 279/OR14/2024. Na powyższą decyzję Dyrektora OR, strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy tejże skargi - oddalił ją (sygn. akt I SA/Ol 4/25). Obecnie, po wniesieniu przez stronę skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA, postępowanie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z powyższym, zaliczka faktycznie wypłacona w dniu 9 listopada 2022 r. na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności, gdyż wynika z różnicy pomiędzy wypłaconą rolnikowi kwotą płatności a należną mu kwotą płatności, wynikającą z ostatecznej i wykonalnej decyzji w sprawie przyznania płatności. W niniejszym sporze rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Należy zaznaczyć, że 9 listopada 2022 r. na podstawie rozporządzenia zaliczkowego, na konto skarżącej została fizycznie wypłacona płatność zaliczkowa na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach Pakietu 2. Ochrona gleb i wód, Wariantu 2.1. Międzyplony na rok 2022. Następnie, w związku z ostateczną decyzją Kierownika BP z dnia 30 czerwca 2023 r. (która została utrzymana w mocy w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego) odmawiającą przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) - płatność wypłacona na rachunek strony w dniu 9 listopada 2022 r. z tytułu zaliczki na poczet ww. płatności uznano za płatność pobraną nienależnie. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy przedmiotowa decyzja organu I instancji jest decyzją ostateczną, wykonalną i funkcjonuje w obrocie prawnym, wobec tego nie może być badana w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 4/25 oddalając skargę strony skarżącej wyraził jednoznaczne stanowisko, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji w tej sprawie pozwala przyjąć, że Dyrektor OR wykazał, że skarżąca, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono wzajemne powiązania pomiędzy producentami, którzy w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby reprezentanta, pozwala na uznanie, że spółki, jak i wymienieni producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy - sztucznie rozdrobniony. Osoby te są ściśle powiązane z osobą S. G. , który pełniąc jednocześnie funkcję reprezentanta spółek może sprawować kontrolę nad tymi podmiotami, mieć wpływ na składane wyjaśnienia i wnioski. W niniejszej sprawie składając 4 oddzielne wnioski o płatność, zarówno spółki jak i osoby fizyczne otrzymują wyższe płatności niż by otrzymali składając jeden wspólny wniosek na wszystkie działki. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 4/25 Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy została więc spełniona przesłanka obiektywna, gdyż poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Cele te można zrekonstruować z treści rozporządzeń unijnych (pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, Dz. Urz. UE.L 2013 r. Nr 347, str. 487 ze zm.), obrazujących wolę prawodawcy, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa, zważywszy, że duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Jak wskazano w pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Wskazany powyżej cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności wskazane cele wsparcia wynikające z obowiązujących przepisów prawa, nie mogły zostać w niniejszej sprawie osiągnięte, co oznacza, że wystąpiła przesłanka obiektywna, o której mowa w powołanym wyżej wyroku TSUE w sprawie C-434/12. W ocenie Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 4/25, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób opisowy, powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi podmiotami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżąca w istocie podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się do decyzji w sprawie odmowy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022, która była przedmiotem oceny tutejszego Sądu, natomiast nie są skierowane do zaskarżonej decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tego tytułu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wypłacone nienależnie stronie środki publiczne z tytułu realizacji działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatycz.ne" (PROW 2014-2020) pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 a także ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy. o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Konieczność zwrotu kwoty nienależnie pobranej wynika natomiast przede wszystkim z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE.EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych II spólnot Europejskich (Dz.U. UE.L. 1995,312.1.,dalej jako rozporządzenie nr 2988/95). W myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo tez w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Należy zauważyć, że z nieprawidłowością w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. tj. płatnością pobrana nienależnie, mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości miało miejsce w związku z błędem rolnika, np. wynikało z zawartej we wniosku błędnej deklaracji - niezgodnej ze stanem taktycznym, nawet jeśli organ nieprawidłowo zweryfikował później taką deklarację. Płatności nienależne stanowią te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Z kolei art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła laka wypłata. W niniejszej sprawie, Kierownik BP wydał ostateczną i wykonalną decyzję windykacyjną. W rozpatrywanej sprawie należy również stwierdzić, ze zaliczka na poczet płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) wypłacona i przekazana na rachunek bankowy strony skarżącej, nie wynikała z pomyłki organów ARiMR, albowiem w dniu realizacji płatności na poczet zaliczki organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że producent w 2022 r. nie spełnił warunku przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartej w skardze wskazać należy, że prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest postępowaniem niezależnym, co więcej nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, bowiem w toku tego postępowania powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do przesłanek zwrotu środków nienależnie lub nadmiernie pobranych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 185/22 jednoznacznie wskazał, że są to odrębne postępowania, o innym przedmiocie i zakresie, przy czym postępowanie ustaleniowe z oczywistych względów powinno być konsekwencją nieprawidłowości wykrytych odnośnie płatności, których dotyczy. Postępowanie "zwrotowe", o którym mowa w art. 29 ustawy o Agencji jest zatem samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ powinien ustalić, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania płatności, a następnie określić kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie ma też kontrowersji, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli w danej sprawie funkcjonuje ostateczna decyzja odmawiająca przyznania płatności to organ w tym odrębnym postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych powinien zbadać, czy weszła ona do obrotu prawnego i w zasadzie ma pełne prawo oprzeć rozstrzygnięcie na ustaleniach w niej dokonanych. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 185/22. W przedmiotowym postępowaniu organ był zatem zobowiązany jedynie do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne za rok 2022. Poczynione w sprawie ustalenia dawały natomiast organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że otrzymana przez skarżącą zaliczka na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. została nienależnie wypłacona, zatem musiała podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby decyzja o odmowie przyznania płatności miała charakter prawomocny. Wystarczy, że decyzja taka ma charakter ostateczny w administracyjnym toku instancji i jest wykonalna. Należy przy tym podkreślić, że płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2025 r., I GSK 487/23). Mając na względzie przywołaną argumentację Sąd na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r., oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego i skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego o treści wskazanej w piśmie procesowym z 12 grudnia 2025 r. (k. 5 akt postępowania sądowego). W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 267 TFUE, przedmiotem procedury prejudycjalnej jest rozstrzyganie przez TSUE wątpliwości sądów krajowych, dotyczących ważności lub wykładni przepisów prawa unijnego. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE, albowiem istniała możliwość rozstrzygnięcia spornej sprawy w drodze nie budzącej wątpliwości i jednolicie postrzeganej wykładni podanych przepisów prawa, co czyni niecelowym sformułowanie pytań do TSUE. Podkreślić należy, że sporne pomiędzy stronami zagadnienie prawne jest jednolicie postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 2019 r. I GSK 1493/18 i I GSK 1526/18, z 28 czerwca 2019 r. I GSK 192/18 i I GSK 1523/18; z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 185/22) W ocenie Sądu brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje przypadki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Ziszczenie się choćby jednej z nich uprawnia sąd do zawieszenia postępowania z urzędu, o ile sąd uzna, że rozpoznanie sprawy tego wymaga (por. J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 125.). O zawieszeniu postępowania na podstawie ww. przepisu decydują względy celowościowe. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w tym przepisie ustawodawca pozostawił ocenie Sądu. Ponadto sposób jego wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości prawnych. Skarżący w skardze złożonej do Sądu uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym nie wykazał aby zgłosił do płatności inne grunty niż te, które uzyskał w ramach stworzenia sztucznych warunków. Pełnomocnik strony skarżącej uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania i skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego nie wyjaśnił również na czym w stanie faktycznym przedmiotowej sprawie ma polegać różnica w zwrocie zaliczki. Nie przedłożył jakichkolwiek dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Godzi się zauważyć, że powszechnie w judykaturze oraz doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że podstawą zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego jest stan zależności postępowań. Relacja ta polega na związku przyczynowo-skutkowym, a więc na tym, że wynik postępowania sądowego zależy bezpośrednio od rezultatu innego postępowania, prowadzonego przez sąd, w tym sąd administracyjny, organ administracji bądź Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tak rozumianej kwestii prejudycjalnej powinno mieć charakter niezbędny dla rozpoznania skargi. Sama przydatność dysponowania wynikiem innego postępowania nie jest wystarczająca (zob. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1311/22). Sąd I instancji oceniający zasadność zawieszenia postępowania powinien zawsze czynić to również z perspektywy ekonomii procesu i celowości w kontekście przedmiotu postępowania (por. szerzej uchwała NSA z 16 października 2017 r., I FPS 1/17, ONSAiWSA 2018/1, poz. 1). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym nie było celowe i uzasadnione. Sąd oddalając wniosek o zawieszenie postępowania miał również na względzie nakaz rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz obowiązek respektowania zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 24.08.2011 r., II FZ 390/11; z 17.11.2011 r., II FZ 673/11; z 12.01.2012 r., II FZ 832/11; wyroki NSA: z 24.04.2015 r., II FSK 1510/14; z 30.11.2016 r., II OSK 2466/16; z 24.08.2017 r., II FSK 1849/15, z 14.12.2023 r., III OSK 5901/21). Podsumowując, Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.