I SA/Ol 126/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska, Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska, sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 2 lutego 2026r., nr 24/OR14/2026 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2024 oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2026 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej organ odwoławczy, Dyrektor OR) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2025 r.. poz. 1363, dalej jako ustawa o Agencji), po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej: strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej: organ I instancji, Kierownik BP) z dnia 28 lutego 2025 r. w sprawie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 - na rok 2024. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kierownik BP decyzją z 28 lutego 2025 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich, w tym: podstawowe wsparcie dochodów, płatność redystrybucyjną, płatność do roślin pastewnych oraz płatności w ramach ekoschematu, jak również uzupełniającą płatność podstawową, określając jednocześnie ich wysokość oraz warunki przyznania. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ustaleniami poczynionymi podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej, tj. powierzchniami stwierdzonymi dla deklarowanych działek rolnych: AB, AC, I oraz M. W konsekwencji powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z jego wiedzą i stanem faktycznym powierzchnia uprawianych przez niego gruntów na wszystkich działkach deklarowanych do przyznania płatności nie zmniejszyła się nawet o 0.01 ha. a co więcej, rokrocznie starał się o jej powiększenie. Skarżący wskazał, że działki uznane w zaskarżonej decyzji za odbiegające od deklarowanych były zagospodarowane zgodnie ze złożonym wnioskiem i przeprowadzoną kontrolą, a wyznaczona powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego (dalej jako MKO) była niezgodna ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W związku z kwestionowaniem przez stronę w odwołaniu wyłącznie ustaleń dotyczących zadeklarowanych powierzchni działek rolnych: AB, AC, I oraz M organ II instancji odstąpił od szczegółowego omawiania płatności przyznanych zaskarżoną decyzją przyjmując poprawność ich rozstrzygnięcia, a zwrócił uwagę na wyznaczanie powierzchni stwierdzonej dla ww. działek rolnych położonych w granicach MKO (maksymalnego obszaru kwalifikowanego) działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...]. Dyrektor OR wskazał, że warunki do przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2024 zostały określone w przepisach prawnych ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027(tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm.) dalej jako: ustawa o Planie strategicznym. Wyjaśnił i przytoczył treść art. 25 ust.1, art. 26 ust.1 pkt 3, art. 10 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 72 rozporządzenia nr 2021/2116. Dyrektor OR wyjaśnił, że w celu zweryfikowania poprawności złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2024, organ I instancji przeprowadził kontrolę administracyjną dokumentu oraz załączonych do niego załączników graficznych i ustalił stronie powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności za rok 2024. Podczas kontroli administracyjnej w niniejszej sprawy stwierdzono, że w przypadku działki rolnej: - AB - powierzchnia deklarowana wyniosła 1.32 ha, a powierzchnia stwierdzona 1.31 ha, - AC - powierzchnia deklarowana wyniosła 0.18 ha, a powierzchnia stwierdzona 0,14 ha. - I - powierzchnia deklarowana wyniosła 6.05 ha, a powierzchnia stwierdzona 5.57 ha. (w związku z brakiem spójności obszaru pierwotnie zadeklarowanej działki rolnej I wynoszący, obszar niespójny o powierzchni 0.15 ha określono jako działka rolna II), - M - powierzchnia deklarowana wyniosła 4.39 ha, a powierzchnia stwierdzona 4.36 ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni MKO odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku w powiązaniu z deklaracją skarżącego. Organy ustaliły, że z powierzchni działki rolnej AB położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - owies zwyczajny), na podstawie aktualnej powierzchni MKO wykluczono 0.01 ha. Z powierzchni działki rolnej AC położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa — owies zwyczajny), na podstawie aktualnej powierzchni MKO wykluczono 0.04 ha. Z powierzchni działki rolnej I położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - owies zwyczajny), wykluczono 0.48 ha, zaś z powierzchni działki rolnej M położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - soczewica jadalna), wykluczono 0,03 ha. Zawarto przy tym zrzuty z programu IACSplus. Organy dokonały oceny i analizy przedmiotowych działek ewidencyjnych według dostępnych danych w bazie Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) i stwierdziły iż producent deklaruje uprawy poza granicami MKO. Mając na względzie, że wnioskowana płatność przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172, przy ustalaniu tej powierzchni dokonano analizy położenia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, względem położenia tych działek na powierzchniach niekwalifikujących się do płatności tzn. leżących poza wektorowym obszarem MKO. Obszar kwalifikowalny do płatności odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, obliczony na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia nr 2021/2016. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie MKO w ramach działki referencyjnej następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na obowiązującym wdanej kampanii obrazie ortofotomapy nie starszym niż 3 lata. W przypadku weryfikowanej sprawy wykorzystano ortofotomapę z lipca 2024 r. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, stanowiące różnicę powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w związku z analizą powierzchni użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomapy podczas kontroli administracyjnej dokonano aktualizacji MKO i ustalono aktualne powierzchnie działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary MKO odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że to rolnik domagający się przyznania płatności, jest zobowiązany wykazać okoliczności, które uprawniają do jej otrzymania. Ubiegając się o płatności, producent rolny we wniosku dla uzyskania tej płatności deklaruje działki rolne swojego gospodarstwa z uwzględnieniem uprawy, która faktycznie znajduje się na wskazanej działce ewidencyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wniosku skarżącego o przyznanie płatności i dołączonych do niego załączników graficznych, które pozostawały w sprzeczności z ustaleniami organu, co powinno doprowadzić do wyjaśnienia kwestii spornych, a organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które w sprawie powinno zostać przeprowadzone z uwagi na zarzuty skarżącego w przedmiocie niewłaściwie odbytej na jego gruntach kontroli i dokonania błędnych pomiarów przez osoby dokonujące weryfikacji powierzchni zgłoszonych do płatności działek, b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 15 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię i przeprowadzenie postępowania instancyjnego jedynie w zakresie argumentacji wskazanych przez skarżącego w odwołaniu, podczas gdy z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego, rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie poprzestał tylko na odniesieniu się do argumentacji zawartych w odwołaniu, bez rozpoznania całości sprawy i bez weryfikacji działania organu pierwszej instancji; - art. 15 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię i poprzestanie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji podczas gdy w sprawie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w celu wyjaśnienia zarzutów przedstawionych przez skarżącego oraz ustalenia czy wykluczona przez organy powierzchnia działek rolnych jest faktycznie użytkowana i rolno zagospodarowana przez skarżącego, a w konsekwencji czy na wykluczone powierzchnie działek powinny zostać przy znane płatności, o które wnioskował skarżący; - art. 7, 8, 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ orzekający II instancji całego materiału dowodowego i wydanie orzeczenia z pominięciem zarzutów o wadliwie przeprowadzonej kontroli (błędnie dokonanych pomiarach działek zgłoszonych do płatności) oraz z pominięciem treści wniosku i załączników graficznych do mej załączonych, które potwierdzały rolne wykorzystanie prawie całej powierzchni zgłoszonych do płatności działek, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że w sprawie powinno dojść do przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowych czynności, które pozwoliłyby na ustalenie wykorzystywanej na cele rolnicze powierzchni działek. Prawidłowe ustalenie tych powierzchni było konieczne by ustalić przysługującą skarżącemu kwotę płatności; - art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem przeprowadzenia ponownych pomiarów na działkach skarżącego zgłoszonych do płatności, mimo iż w . odwołaniu od decyzji organu I Instancji niejako zostało wskazane żądanie przeprowadzenia dowodów (przeprowadzenie kolejnych pomiarów), co miało doprowadzić do ustalenia powierzchni działek zgłoszonych do płatności. Organ odwoławczy tego żądania me uwzględnił, by ć może z uwagi na nieprecyzyjne, emocjonalne i lakoniczne sformułowanie żądania przez skarżącego, który sporządził odwołanie samodzielnie i bez pomocy profesjonalnego prawnika, a organ odwoławczy nic zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie wniosków odwołania; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytego uzasadnienia wydanego orzeczenia poprzez brak odniesienia się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, który wskazywał na wadliwie przeprowadzone pomiary powierzchni działek oraz wskazywał na rolnicze użytkowanie prawie całych zgłoszonych do płatności działek, nadto organ nie wskazał z jakich powodów doszło do wykluczenia części powierzchni działek, wskazując jedynie oględnie, że powierzchnie niekwalifikujące się do płatności stanowią różnicę między powierzchnią całkowitą działki referencyjnej tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, drogi, wody, siedliska itd), podczas gdy organ powinien wskazać, dlaczego dany fragment powierzchni działki został wykluczony. Brak uzasadnienia w tym zakresie skutkujące niemożnością zweryfikowania ustaleń organu i skutkuje brakiem możliwości odtworzenia stanu taktycznego, który organ odwoławczy przyjął rozpatrując niniejszą sprawę, nadto samo przedstawienie definicji działek referencyjnych nie może zostać uznane za wystarczające uzasadnienie. Uwzględniając powyższe skarżący wniósł na podstawie art. 145 p.p.s.a. o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 28.02.2025 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie; - przeprowadzenie dowodu z załączonego pendrive`a z nagraniem w celu wykazania, że wykluczone przez organ odwoławczy powierzchnie działek są wykorzystywane przez skarżącego rolniczo i powinny zostać uwzględnione przy wyliczeniu kwoty dotacji przysługującej skarżącemu oraz oświadczenia sąsiada skarżącego (k. 17 akt postępowania sądowego). - na podstawie art. 200 i n. p.p.s.a., o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy przyznania skarżącemu przez organy płatności w pełnej deklarowanej przez producenta rolnego wysokości. W kontrolowanej sprawie w celu zweryfikowania poprawności złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2024, organ I instancji przeprowadził kontrolę administracyjną rzeczonego dokumentu oraz załączonych do niego załączników graficznych i ustalił stronie powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności za rok 2024. Podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że w przypadku działki rolnej: 1) AI3 - powierzchnia deklarowana wyniosła 1.32 ha. a powierzchnia stwierdzona 1.31 ha. 2) AC - powierzchnia deklarowana wyniosła 0.18 ha. a powierzchnia stwierdzona 0,14 ha. 3) I - powierzchnia deklarowana wyniosła 6.05 ha. a powierzchnia stwierdzona 5.57 ha. (w związku z brakiem spójności obszaru pierwotnie zadeklarowanej działki rolnej I wynoszący, obszar niespójny o powierzchni 0.15 ha określono jako działka rolna II). 4) M - powierzchnia deklarowana wy niosła 4.39 ha. a powierzchnia stwierdzona 4.36 ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości organy dokonały w oparciu o pomiary powierzchni MKO odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku w powiązaniu z deklaracją skarżącego. Skarżący w skardze złożonej do Sądu nie zgadza się ze stanowiskiem organu i wskazuje, że wszystkie grunty zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności, w powierzchniach przez niego wskazanych, są przez niego taktycznie wykorzystywane rolniczo, natomiast przeprowadzona kontrola nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu faktycznego. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., albowiem, organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz me zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób, który zdaniem skarżącego - nie realizował zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej ani zasady prawdy obiektywnej. Mając na uwadze tak zarysowany spór rację należy przyznać organom administracji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podniesione w skardze przepisy prawa procesowego uregulowane w K.p.a. nie mają zastosowania w tej sprawie. Godzi się zauważyć, że postępowanie przed organami Agencji uregulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1363 – t.j.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego (K.p.a.), z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zasadniczo więc w postępowaniu organy Agencji nie stosują tych przepisów K.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Co do zasady, w ww. postępowaniach inicjatywa dowodowa pozostawiona jest stronie. Zastosowanie jednak w pełni znajduje przepis art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto, przepis art. 10a ust. 1a ww. ustawy stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać w tym miejscu należy, iż w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada występująca o nie strona. Rozpatrywanie przez organ wniosków o przyznanie płatności odbywa się zatem w systemie bazującym z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. np. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., I GSK 1587/18; z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19; z 29 marca 2019 r., I GSK 1369/18). Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy powierzchnia referencyjna spornych działek została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 2021/2116. System identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych: jednoznacznie identyfikował każdą działkę rolną i jednostki gruntów nierolniczych, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w tytule III rozporządzenia (UE) 2021/2115; zawierał aktualne wartości dotyczące obszarów, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w art. 65 ust. 2; umożliwiał prawidłową lokalizację działek rolnych i gruntów nierolniczych, w odniesieniu do których występuje się z wnioskiem o płatność. Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem delegowanym 2022/1172 z 4 maja 2022 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością, "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115 z 6 grudnia 2021 r. W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 Rozporządzenia 2021/2116. Działki referencyjne służą jako podstawa do wspierania beneficjentów w składaniu wniosków geoprzestrzennych w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 Rozporządzenia 2021/2116. Stosownie do art. 100 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r., poz. 1741 – t.j.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2). Kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych, i mogą obejmować w szczególności weryfikację: 1) poprawności i kompletności informacji podanych w tych wnioskach; 2) terminowości złożenia tych wniosków; 3) zgodności z warunkami przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej; 4) kwalifikowalności kosztów; 5) racjonalności kosztów; 6) prawidłowości poniesionych kosztów i dokonanych płatności; 7) zrealizowania zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną (ust. 3). Kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej (ust. 4). Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie Rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 ust. 1 zdanie pierwsze tego Rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie, zgodnie z art. 59 ust. 2, obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2021/2116, każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV Rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV Rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV Rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b) ww. Rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 2021/2116, system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach – wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 Rozporządzenia 2021/2116, system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. W ramach kontroli administracyjnej, w myśl art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. z 2022 r. poz. 1172) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 2022/1172 - w oparciu o wskazany powyżej system identyfikacji działek rolnych na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie co najmniej określają maksymalny kwalifikujący się obszar - zwany dalej MKO do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego. W celu określenia MKO państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Państwa członkowskie określają z wyprzedzeniem kryteria i procedury stosowane do oceny, kwantyfikacji i, w stosownych przypadkach, wyodrębnienia kwalifikujących się i niekwalifikowalnych części działki. Przy określaniu MKO państwa członkowskie mogą ustalić rozsądny margines dla prawidłowej kwantyfikacji w celu uwzględnienia obwodu i stanu działki. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym, przy ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich uwzględnia się powierzchnię działek, nie większą jednak niż MKO, o którym mowa art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172. A zatem, kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu identyfikacji działek rolnych, wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz w oparciu o wskazania beneficjenta dokonane w elektronicznej formie materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Wobec powyższego należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organów, zgodnie z którym powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do płatności jest większa od powierzchni stwierdzonej w wyniku analizy ortofotomapy. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji i trafnie również zauważył, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne oraz, że organ posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Podkreślenia też wymaga, że ortofotomapa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy zobowiązane są do ustalania powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w oparciu system LPIS, który umożliwia stosowanie jednolitych standardów. Należy podkreślić, że rzeczywiste powierzchnie działek rolnych, które należy podać we wniosku, nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytków gruntowych, uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków. Badanie zgodności wskazanych we wniosku powierzchni działek rolnych następuje poprzez kontrolę administracyjną, która może, ale nie musi być uzupełniona o kontrolę na miejscu. Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze, jako powierzchnie wyłączone z płatności. Powyższy sposób postępowania i w konsekwencji reguły oceny znajdują uzasadnienie w powołanych wyżej obowiązujących przepisach prawa. Ustalenie powierzchni działek poprzez kontrolę administracyjną polega na wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona działalność rolnicza (uprawa). W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności i te okoliczności prawidłowo zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy ocenie wniosku skarżącego. Wymaga również podkreślenia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji dokonał wszechstronnej oceny dostępnych danych GIS. Jednocześnie skarżący w niniejszej sprawie nie przedłożył żadnego wiarygodnego materiału dowodowego, który mógłby podważyć prawidłowe ustalenia organów administracji. Natomiast to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności w myśl powołanych powyżej przepisów prawa. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Stwierdzenie, że działka jest użytkowana rolniczo, a tym samym kwalifikuje się do przyznania płatności (przy założeniu, że działka rolna spełnia pozostałe kryteria), jest wynikiem ustalenia na podstawie przepisów prawa i w oparciu o przewidziane w tych przepisach narzędzia, do których należy system identyfikacji działek rolnych. Sposób określenia kryteriów, jakie musi spełniać działka rolna, ujętych w wymienionych powyżej przepisach, czyni zadość ogólnej zasadzie z art. 9 zd. 2 rozporządzenia 2021/2115. Na mocy tego przepisu państwa członkowskie zapewniają, aby interwencje i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o których mowa w art. 13, były kształtowane na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, były spójne z należytym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego i nie powodowały zakłóceń konkurencji. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję trafnie zauważył, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek. Płatności przyznawane są do działek rolnych będących w faktycznym użytkowaniu przez stronę, do powierzchni MKO stwierdzonej w ramach postępowania administracyjnego, które w okolicznościach sprawy zostało wszczęte wnioskiem na rok 2024. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie takich zastrzeżeń oraz dowodów skarżący nie podniósł, a zatem nie podważył ustaleń dokonanych na podstawie dowodu jakim są ortoobrazy. Należy zwrócić uwagę - co jest istotne z punktu widzenia obowiązujących w tym postępowaniu przepisów prawa procesowego - że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożył żadnych dowodów podważających ustalenia organów obu instancji. Zwięzłe, kilkuzdaniowe odwołanie znajdujące się w aktach kontrolowanie sprawy z dnia 23 marca 2025 r. stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami organów. Skarżący miał prawną możliwość na etapie postępowania administracyjnego przedstawić konkretne dowody na poparcie swoich twierdzeń czego jednak nie uczynił. W odwołaniu skarżący jedynie polemizuje z ustaleniami organu podważając kompetencje pracowników ARiMR do przeprowadzenia kontroli. Jak już wskazano inicjatywa dowodowa w tym szczególnym postępowaniu pozostawiona jest stronie. Producent rolny może na etapie postępowania administracyjnego przedstawiać dowody w postaci: zdjęć terenowych, map geodezyjnych, wyników pomiarów GPS, dokumentacji upraw czy inne dowody potwierdzające faktyczne użytkowanie rolne. Wskazać należy, że składając wniosek skarżący winien corocznie dokonać weryfikacji w terenie i zgłosić do płatności teren faktycznie uprawiany. Pomniejszenia związane z zaistnieniem na deklarowanej działce włączeń obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności były możliwe do wykrycia przez stronę podczas składania wniosku o przyznanie płatności na rok 2024. Zgodnie z obowiązującym prawem rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy — rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Producent rolny nie ma obowiązku ubiegania się o płatności. Płatności przyznawane są wyłącznie na wniosek zainteresowanego producenta rolnego. Rolnik w pełni odpowiada za treść składanego wniosku o przyznanie płatności oraz zrealizowanie podjętego zobowiązania. Składając wniosek o przyznanie płatności każdy producent rolny podpisuje oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności, w tym i terminy składania odpowiednich wniosków oraz wymaganych załączników, a zatem obowiązany jest dołożyć należytej i wymaganej staranności w celu sprostania wynikającym z tych zasad wymogom. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że przyznawane płatności jest pomocą publiczną przyznawaną w oparciu o określone kryteria, których spełnienie obciąża wnioskującego. Jednocześnie organ jest bezwzględnie związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do samodzielnego korygowania przedkładanych mu dokumentów lub dokonywania czynności, które obciążają beneficjenta płatności. Zaznaczyć trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548). Jak już wskazano powyżej strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, a w niniejszym postępowaniu ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i stosowania do obowiązujących przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zastosowały się w niniejszej sprawie do obowiązujących regulacji. W decyzjach obu instancji organy w sposób jasny przedstawiły przepisy, na których oparły swoje rozstrzygnięcie wskazując przy tym powierzchnię wykluczeń. Na zdjęciach ortofotomapy widoczne były w sposób klarowny tereny wyłączone z użytkowania. Zaskarżona decyzja zawiera stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i rozważył materiał dowodowy. Dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Poczynione na ich podstawie wnioski organu są spójne i logiczne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd zaakceptował weryfikowane rozstrzygnięcie w całej rozciągłości, także w kwestiach nie zaskarżonych przez stronę, nie dopatrując się w działaniu organów naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Na rozprawie sądowej w dniu 27 maja 2026 r. Sąd postanowieniem oddalił wniosek o przeprowadzeniu dowodu z załączników do skargi tj. oświadczenia sąsiada oraz pendrive`a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał administracyjny jest kompletny, jednoznaczny i w pełni wystarczający do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wnioskowany dowód zmierzał w istocie do ponownego ustalania stanu faktycznego, co wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 10.03.2026 r., III OSK 1239/23, LEX nr 4034158). Z opisanych tu przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.