I SA/Lu 596/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 23 września 2025 r. nr BOPR-II.431.2.5.2025.PUA w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi - oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2025 r. Zarząd Województwa Lubelskiego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 marca 2025 r., znak BOPR-I.431.2.11.2024.ATA, odmawiającą A. R. (stronie, zobowiązanej, skarżącej) udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia 20 grudnia 2023 r., znak BOD-I.431.23.2022.KW, utrzymanej w mocy decyzją z dnia 21 maja 2024 r., znak BOPR-II.431.2.3.2024.GOLJ (wydanymi przez ten sam organ). Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy, strona została zobowiązana do zwrotu kwoty 729.832,15 zł (wraz z odsetkami) otrzymanej w związku z realizacją projektu pt. "Czas na żłobek" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, przeznaczonej na realizację zadań finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanej z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. W przedmiocie zwrotu tej kwoty wydano wobec skarżącej decyzję ostateczną. Zobowiązana zwróciła się o udzielenie ulgi w spłacie tej należności w postaci umorzenia jej zobowiązania w całości tj. kwoty głównej i odsetek. Wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie ma możliwości spłacenia należności, m.in. z powodu wysokich rat kredytu hipotecznego, kosztów utrzymania gospodarstwa domowego, w tym kosztów związanych z utrzymaniem czwórki małoletnich dzieci, a także nagłych wydatków. Jak wskazała, w sprawie zrealizowana jest zarówno przesłanka ważnego interesu zobowiązanej, jak również przesłanka interesu publicznego. Egzekucja należności może bowiem doprowadzić do zamknięcia prowadzonych przez nią 4 żłobków, a tym samym utratą miejsc dla 89 podopiecznych i utratą miejsc pracy dla 13 osób. Z kolei ewentualna egzekucja z nieruchomości może skutkować utratą miejsca zamieszkania przez rodzinę. Skarżąca podkreśliła, że działalność nie przynosi zysków pozwalających na poczynienie oszczędności. Nie dysponuje majątkiem, którego spieniężenie pozwoliłoby spłacić zadłużenie, a dom, w którym wraz z rodziną mieszka, został nabyty na kredyt. Jej zdaniem, za umorzeniem całości zobowiązania przemawia również ważny interes publiczny. Strona prowadzi bowiem cztery żłobki, do których uczęszcza łącznie 89 dzieci. Ich zamknięcie spowoduje wypowiedzenie kolejnych umów o dofinansowanie, w konsekwencji powstanie obowiązek zwrotu kolejnych środków. Organ dwukrotnie (pismami z dnia 11 lipca i 3 września 2024 r.) wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosku i nadesłania stosowanych dokumentów. Odpowiedzi zostały udzielone w pismach z dnia 12 sierpnia, 26 września oraz 29 października 2024 r. Skarżąca wyjaśniła, że w latach 2021-2023 nie otrzymała pomocy de minimis, natomiast w roku 2024 otrzymała pomoc de minimis w wysokości 135.972,47 euro. Wskazała, że za udzieleniem ulgi przemawia jej ważny interes wyrażający się w szczególności w konieczności zapewnienia rodzinie oraz jej samej niezbędnego utrzymania. Poinformowana przez organ o zamiarze zakończenia postępowania skarżąca wskazała, że wobec niej wszczęta została egzekucja należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS za pracowników. Nieopłacenie składek za pracowników spowodowane było brakiem środków finansowych, z uwagi na wszczętą egzekucję należności Zarządu Województwa Lubelskiego. Ponadto, w związku z informacją o możliwości zamknięcia żłobków, pojawiły się problemy z frekwencją dzieci, a rodzice rozpoczęli działania mające na celu przeniesienie dzieci do innych placówek. Było to związane także z preferencjami, które posiadają konkurencyjne placówki, a które wynikają z uzyskanych przez nie dofinansowań. Zobowiązana podała też, że nie ma obecnie innych zobowiązań, poza długoterminowymi (kredyty i pożyczki). Wskazała, że głównymi przyczynami spadku dochodów były: pandemia, rosnąca inflacja, wzrost cen paliw, żywności oraz wzrost minimalnego wynagrodzenia. Dodała, że w [...] otwarto trzy nowe żłobki, co doprowadziło do zamknięcia jednej z prowadzonych przez nią placówek. Opłacalność tej działalności okazała się niższa od zakładanej. Argumentowała, że nieudzielenie pomocy publicznej doprowadzi do sytuacji, w której będzie musiała ogłosić upadłość, co będzie wiązało się ze zbyciem całego majątku, zamknięciem wszystkich żłobków oraz likwidacją miejsc pracy. W decyzji z dnia 17 marca 2025 r. organ odmówił udzielenia ulgi. Wskazał na treść art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 i ust. 3 u.f.p. i podniósł, że nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy (umorzenie nie stanowi pomocy publicznej mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce zgodnej z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej). Stwierdził, że zobowiązana w dniu 10 czerwca 2024 r. otrzymała pomoc de minimis udzieloną przez Wojewodę Lubelskiego o łącznej wartości 135.972,47 euro. W niniejszej sprawie zwróciła się o umorzenie zobowiązania wynoszącego w przeliczeniu 173.864,77 euro, co przekracza dopuszczalny limit pomocy de minimis, wynoszący 300.000 euro. Zatem strona nie spełniła warunków udzielenia pomocy de minimis lub pomocy publicznej. Nie spełniła też wymogów określonych dla przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej, wskazanych w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Dokonując analizy przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (tj. ważnego interesu zobowiązanego, interesu publicznego) organ stwierdził, że strona nie zadośćuczyniła obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności. Na podstawie przedstawionych danych finansowych nie jest możliwe ustalenie jej faktycznych możliwości płatniczych. Brak szczegółowych informacji w zasadzie uniemożliwia określenie potencjału dochodowego w kontekście nie tylko możliwości spłaty zobowiązań, ale także kontynuacji działalności. Organ podkreślił, że zobowiązana nie wskazała racjonalnych przyczyn spadku przychodów z działalności. Zaznaczył, że zobowiązanie nie powstało w szczycie pandemii, ale w momencie jej wygaszania. Nadto strona nie dołączyła żadnych dowodów, które potwierdzałyby wpływ pandemii na niemożność zapłaty zobowiązania, a po ustaniu stanu epidemii nie podjęła żadnych czynności zmierzających do kontynuacji prowadzenia żłobka w [...], aby zachować trwałość projektu. Po przeanalizowaniu dokumentów finansowych zobowiązanej i jej męża (z którym prowadzi spółkę cywilną) organ wskazał, że w okresie od stycznia do sierpnia 2024 r. ich przychody wyniosły 10.799,31 zł, a strona wskazywała, że kwota miesięcznych wydatków to 18.873 zł. W znacznej części wydatki te dotyczą funkcjonowania gospodarstwa domowego małżonków, ponieważ wydatki wynikające z działalności gospodarczej zostały uwzględnione w księdze przychodów i rozchodów. Organ podkreślił, że mimo sygnalizowanych problemów finansowych, zobowiązana nie udokumentowała, aby zostało wobec niej wszczęte lub było prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne lub upadłościowe. W tych okolicznościach, w ocenie organu, nie zaistniały okoliczności uzasadnione ważnym interesem zobowiązanej mogące przemawiać za zastosowaniem ulgi. W odniesieniu do przesłanki interesu publicznego organ wskazał, że instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym posiada obowiązki wobec Unii Europejskiej w zakresie zapewnienia prawidłowego wydatkowania środków unijnych i zapewnienia, aby nieprawidłowo wykorzystane środki w ramach realizowanych projektów zostały zwrócone do budżetu UE. Udzielanie ulgi kosztem środków publicznoprawnych nie ma usprawiedliwienia z punktu widzenia interesu publicznego. Zobowiązana wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie formułując zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa podniosła, iż podtrzymuje swoje argumenty i uzasadnienie przemawiające za celowością udzielenia ulgi. Wniosła o uwzględnienie w ocenie jej sytuacji faktu nieotrzymania należnego w konkursie dofinansowania, w kontekście art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. b u.f.p. Wskazała, że pomoc powinna uwzględniać naprawienie szkód spowodowanych innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi. Jej zdaniem, w sprawie wystąpił zarówno ważny interes zobowiązanego, jak i ważny interes publiczny w udzieleniu ulgi. Skarżąca podkreśliła, że na brak zachowania trwałości projektu "Czas na żłobek!!!" wpłynęło nieotrzymanie dofinansowania na wsparcie nowopowstałych miejsc opieki nad dziećmi, a jednocześnie wsparcie ze środków unijnych trzech nowych żłobków (konkurencyjnych) na terenie [...], do których przepisana została część dzieci. Drugą z przyczyn była pandemia. Zobowiązana zaznaczyła, że na ogólny wzrost liczby żłobków zasadniczy wpływ mają otrzymane dofinansowania oraz wzrost liczby placówek prowadzonych przez podmioty publiczne, a nie dochodowość takich placówek. Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia 17 marca 2025 r. organ wskazał, że na konto urzędu marszałkowskiego wpłynęły wyegzekwowane od skarżącej środki, które zaliczone zostały na poczet spornej zaległości, z podziałem na należność główną i odsetki. Organ podkreślił, że obowiązek zwrotu dofinansowania wynikał z działań podjętych przez stronę i nie była to okoliczność od niej niezależna. W odniesieniu do sytuacji finansowej wskazano, że co prawda została ona przeanalizowana, niemniej stronę wezwano do uzupełnienia materiału dowodowego o zeznanie podatkowe i informację o wysokości dochodu za 2024 r. Jak zaznaczył organ, strona w dniu 30 października 2023 r. zaciągnęła wraz z małżonkiem kolejny kredyt na kwotę 100.000 zł. To oznacza, że aktualna sytuacja rodziny pozwalała na zaciągnięcie takiego zobowiązania. Niemniej organ podkreślił, że zaciąganie kolejnej pożyczki zwiększającej kwotę comiesięcznych zobowiązań, w sytuacji toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie zwrotu środków publicznych, świadczy o lekceważeniu obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Takie zachowania potwierdzają istnienie strukturalnych problemów w zarządzaniu finansami, ale nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla pogłębiania zadłużenia, a tym samym uzasadniać udzielenie ulgi o najdalej idących skutkach finansowych dla budżetu. Zdaniem organu, argumenty, jakimi posłużyła się zobowiązana, nie świadczą o zaistnieniu nadzwyczajnych przypadków losowych czy szczególnego splotu okoliczności, których nie była w stanie przewidzieć oraz które spowodowały brak możliwości uregulowania należności. Z pewnością okolicznościami takimi nie są zobowiązania związane z bieżącym funkcjonowaniem podmiotu, a tym bardziej zobowiązania budżetu domowego. Dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie pokrywają wydatków, jakie strona zadeklarowała w oświadczeniu, zaś skarżąca nie wylegitymowała się źródłem pochodzenia tych środków. Zobowiązana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że nigdy nie zakładała konieczności zwracania się o umorzenie i pomoc publiczną. To stwierdzenie pozostaje jednak w sprzeczności z udokumentowanym faktem skorzystania już wcześniej z instrumentów pomocy publicznej. W ocenie organu, świadczy to o braku spójności w przedstawianiu sytuacji faktycznej przez skarżącą. Z przedłożonych przez skarżącą pism wynika również, że jej zakładane działania w przyszłości będą dotyczyć w szczególności oddłużenia działalności oraz zwiększenia przychodów w oparciu o planowane dotacje. Działanie takie wypacza ideę pozyskiwania środków z funduszy i jednocześnie stoi w sprzeczności z określoną w ustawie wdrożeniowej procedurą finansowania projektów ze środków europejskich. Strona nie może z góry zakładać, że istotnym elementem finansowania jej działalności będzie pomoc publiczna w postaci dotacji czy innych ulg w spłacie obciążeń. Zdaniem organu, chociaż sam wzrost liczby żłobków nie stanowi bezpośredniego dowodu ich wysokiej rentowności, to jednak jest istotnym wskaźnikiem rosnącego zapotrzebowania na tego typu usługi, a tym samym świadczy o sprzyjających warunkach dla prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Przy tym, co istotne, wybór rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej i sposób jej organizacji należy wyłącznie do strony, a prowadzenie takiej działalności wiąże się z koniecznością ponoszenia ryzyka rynkowego. Organ nie zgodził się z argumentem, że główny wpływ na nieosiągnięcie trwałości projektu oraz niemożność zapłaty zobowiązania miała pandemia. W jego ocenie, okoliczność ta nie spowodowała nagłego i drastycznego pogorszenia sytuacji ekonomicznej strony. Wraz z mężem osiągnęła ona bowiem w latach 2020-2021 wyższe dochody w stosunku do roku 2022 oraz 2023. Sytuacja finansowa pogorszyła się dopiero w 2022 r., tj. w momencie, gdy opiekunowie dzieci uczęszczających do żłobków prowadzonych przez stronę przepisali je do konkurencyjnych żłobków, w których czesne było współfinansowane ze środków unijnych. Organ podkreślił, że bezpodstawnym jest założenie, iż istotnym i trwałym elementem finansowania działalności jest dofinansowanie ze środków UE czy uzyskiwanie ulg w spłatach należności publicznoprawnych. Stwierdził, że konieczność spłaty zaciągniętych kredytów czy pożyczek nie ma charakteru preferencyjnego i nie jest okolicznością mogącą uzasadniać udzielenie ulgi. W ocenie organu, nie sposób było uznać, iż sytuacja strony uzasadniała udzielenie najdalej idącej ulgi polegającej na umorzeniu zobowiązania w całości. Nie wystąpił ważny interes dłużnika, a przyznanie wnioskowanej ulgi byłoby również niezgodne z zasadą równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że nie jest spełniona także przesłanka interesu publicznego. Końcowo organ stwierdził, że wobec braku spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. analiza w zakresie zgodności planowanej ulgi z przepisami o pomocy publicznej stała się bezprzedmiotowa. Niemniej udzielenie wnioskowanej ulgi spowodowałoby przekroczenie dopuszczalnego progu pomocy de minimis określonego w rozporządzeniu 2023/2831. W skardze na powyższą decyzję A. R. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu pierwszej, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak też - ewentualnie - dowodu z opinii biegłego z zakresu finansów na okoliczność realnych przepływów pieniężnych oraz skutków ekonomicznych natychmiastowej egzekucji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. przez nadmiernie zawężającą wykładnię przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego" oraz pominięcie znaczenia konkretnych okoliczności sprawy, w tym prowadzenia placówki opieki nad dziećmi do lat 3. Ten sam przepis w zw. z art. 7 u.f.p. został jej zdaniem naruszony przez zredukowanie pojęcia "interesu publicznego" wyłącznie do interesu fiskalnego i obowiązku odzyskania środków UE, bez rozważenia innych istotnych wartości. Zdaniem strony, błędnie uznano, że brak było podstaw do rozważenia w sprawie innej formy ulgi, np. częściowego umorzenia zaległości, rat, odroczenia terminu zapłaty. W skardze zarzucono nadto naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepełne, wybiórcze wyjaśnienie stanu faktycznego oraz arbitralną ocenę dowodów, zmarginalizowanie dowodów potwierdzających trudną sytuację skarżącej i ryzyko upadłości; art. 7 i art. 8 k.p.a. przez ograniczenie ważenia interesów do tez abstrakcyjnych, bez odniesienia do konkretnej struktury kosztów i popytu na usługi żłobkowe w danym miejscu czy do realnej możliwości poprawy sytuacji; art. 79a k.p.a. przez nieadekwatne ukierunkowanie ciężaru dowodu i powoływanie się przez organ na niewskazanie programu pomocowego przez samą stronę, podczas gdy było to rzeczą organu; art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające powiązanie szerokich rozważań ogólnych z realiami sprawy; art. 9 i art. 8 § 1 k.p.a. przez poprzestanie na konstatacji, że nie można udzielić ulgi w postaci umorzenia w całości, zamiast skierowania do strony wezwania do doprecyzowania wniosku, wskazania maksymalnego pułap możliwego umorzenia czy rozważenia zastosowanie ulgi mieszanej. W ocenie skarżącej, przepisy o pomocy de minimis zastosowano błędnie i przedwcześnie, skoro niewykluczone było udzielenie ulgi częściowej, czy innej niż umorzenie. Dalej skarżąca podniosła, że pominięto relewantne elementy pojęcia "interesu publicznego" (art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.) przez nieuwzględnienie, że zapewnia ona publicznie istotną usługę opieki nad dziećmi do lat 3 (cztery żłobki, 89 miejsc), której ciągłość i dostępność państwo wspiera ustrojowo, a nagła likwidacja placówek stanowiłaby uszczerbek dla lokalnej społeczności i pociągnęłaby powstanie nowych zobowiązań, w związku z przerwaniem innych dofinansowanych projektów. W skardze zarzucono nadto, że decyzja jest sprzeczna z zasadami proporcjonalności i ochrony rodziny (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji - w zakresie standardu ważenia dóbr). Organ uprzywilejował fiskalny aspekt "interesu publicznego" (zwrot środków UE) nad interesem społecznym i słusznym interesem strony, bez pogłębionej analizy skutków oraz alternatyw mniej dolegliwych. Przy tym organ niewłaściwie wykorzystał uznanie administracyjne. Mimo, że dostrzegł niedobór środków w majątku strony i negatywne skutki społeczne natychmiastowej egzekucji, świadomie zrezygnował z zastosowania instrumentów przewidzianych ustawą (zaproponowania innej ulgi). Pominął też okoliczności określone przez skarżącą jako "łagodzące", w tym dokonywanie przez stronę dobrowolnych wpłat zarówno na należność główną, jak i na odsetki. Skarżąca zarzuciła także naruszenie standardów konstytucyjnych i konwencyjnych przez brak należytego ważenia prawa do poszanowania życia rodzinnego i dobra dzieci w ramach klauzul generalnych u.f.p. W jej ocenie, należało uwzględnić prawo do życia rodzinnego (art. 47 Konstytucji, art. 8 EKPC), dobro dzieci (art. 72 Konstytucji) i ochronę przed bezdomnością (art. 75 Konstytucji). W decyzji naruszono art. 8 § 1 k.p.a. przez użycie wartościujących sformułowań dotyczących życia rodzinnego i prokreacyjnego, co podważa zasadę bezstronności, proporcjonalności i zaufania do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji nie pozostaje przez to neutralne, a tym samym narusza standard wyznaczony przez art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew art. 47 Konstytucji RP i art. 8 EKPC dokonano nieuzasadnionej i zbędnej ingerencji – na poziomie argumentacji – w sferę życia rodzinnego skarżącej poprzez ocenę wyborów prokreacyjnych, zamiast ich neutralnej oceny pod kątem wpływu na sytuację ekonomiczną. Dokonano w tym względzie błędnej wykładni przesłanki "ważnego interesu", utożsamiając ją wyłącznie z "losowymi, nadzwyczajnymi zdarzeniami" i pomijając, że istotny może być również skumulowany ciężar obowiązków rodzinnych i ryzyko naruszenia podstaw egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w decyzji. Sąd uznał, że zawarty w skardze wniosek dowodowy w części nawiązującej do materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych jest wyłącznie .wsparciem argumentacji objętej skargą (materiał ten jest bowiem z urzędu uwzględniany w podstawie faktycznej sprawy). W części obejmującej natomiast opinię biegłego z zakresu finansów wniosek uznano za niedopuszczalny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. To oznacza, że sąd administracyjny – jako sąd prawa – z zasady bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy. Może ten materiał w wyjątkowych okolicznościach jedynie uzupełnić i to wyłącznie o dowody z dokumentów. Takiej cechy nie posiada opinia biegłego, która jest dowodem o charakterze osobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości należności z tytułu zwrotu uzyskanego przez skarżącą dofinansowania do projektu "Czas na żłobek". Kwota ta wynika z ostatecznej decyzji Zarządu Województwa z 21 maja 2024 r. W podstawie materialnoprawnej decyzji Zarząd Województwa powołał przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 2 u.f.p. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p., należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygania organu był wniosek skarżącej, złożony na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a u.f.p., w którym – wbrew jej stanowisku – zakreśliła ona ramy sprawy. Przedmiotem procedowania organu było więc zgłoszone we wniosku strony żądanie umorzenia w całości należności publicznoprawnej, nie zaś inne ulgi, które są wskazane w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy. Nie jest rzeczą organu poszukiwanie adekwatnego i odpowiedniego dla strony rozwiązania w zakresie modyfikacji jej prawnego obowiązku. To ona sama jest dysponentem treści wniosku, poprzez który kształtuje granice działania organu. Dość wskazać, że – zależnie od wyboru ulgi – odmienne są przesłanki jej udzielenia, a tym samym także zakres niezbędnego działania organu w rozpoznaniu istoty sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej, w postępowaniu o udzieleniu ulgi modyfikacji podlega reguła dowodzenia. Jakkolwiek bowiem to na organie ciąży obowiązek dokonania wszystkich niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i dokonania ich oceny (inaczej naraziłby się na zarzut dowolności), to jednak oferentem znakomitej części dowodów jest strona, w interesie której leży pozytywne rozstrzygnięcie o wniosku. To ona bowiem posiada wiedzę na temat swojej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej, majątku, dochodach, źródłach utrzymania, wydatkach, jest też w dyspozycji dowodów (zasadniczo dokumentów) na tę okoliczność. Winna ona zatem współpracować z organem, szczególnie gdy ten adresuje do niej określone wezwania. Zaniechania strony, ale też niepełność przedstawionych danych lub też ich wadliwość (niezgodność z rzeczywistym stanem rzeczy) obciąża w takim wypadku każdorazowo osobę wnioskującą o ulgę. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku uprzedniego stwierdzenia przesłanek umorzenia - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Nie budzi wątpliwości, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zasadniczą kwestią, poprzedzającą wybór rozstrzygnięcia, jest jednak ustalenie, czy strona spełnia którąkolwiek z rozłącznych przesłanek udzielenia jej ulgi – przesłankę ważnego interesu zobowiązanego lub przesłankę interesu publicznego. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 107 k.p.a. tak, aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszystkie podniesione przez nią okoliczności zostały uwzględnione i poddane stosownej ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięć sprowadza się natomiast do zbadania, czy decyzja poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a) oraz czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia należności (art. 107 k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonany na podstawie kryteriów celowości i słuszności, pozostaje poza kontrolą sądu, o ile nie jest dowolny, ale wsparty argumentacją organu. Art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. zobowiązuje więc organ do ustalenia w pierwszym rzędzie tego, czy w okolicznościach faktycznych danej sprawy występuje ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny, jako dwie równorzędne przesłanki w tym przepisie wymienione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13, "działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego". Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12). Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego". Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości. W orzecznictwie (wypracowanym na tle tożsamego przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej) przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Przy czym pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, ale na tyle zmienioną (trwale i bez wpływu samego podatnika), że uniemożliwia to zapłatę zaległości bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny zobowiązanego. Z kolei przesłankę "interesu publicznego" interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: równość podmiotów, sprawiedliwość (w tym w obciążeniu należnościami publicznymi), bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. W orzecznictwie wskazuje się, że obie te przesłanki (ważny interes zobowiązanego i interes publiczny) mają tę samą wartość i w związku z tym żadna z nich nie powinna być preferowana przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Organ rozpoznając wniosek nie jest w tym względzie skrępowany stanowiskiem wnioskodawcy oraz jego oceną przesłanek umorzeniowych. Ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób umożliwiający wnioskodawcy wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1117/21). Ostatecznie jednak to nie subiektywne odczucia wnioskującego, ale obiektywne kryteria związane z sytuacją majątkową, rodzinną, zdrowotną, itp. Stanowią o podstawie do przyznania ulgi. Jednocześnie zaznaczenia wymaga fakt, że w postepowaniu o udzielenie ulgi organ nie jest uprawniony do badania zasadności zwrotu należności publicznoprawnej, skoro obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja odpowiada powyższym standardom. Organ rzetelnie przeanalizował sytuację skarżącej w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a u.f.p. i uzasadnił powody, jakie legły u podstaw odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Ustalenia organu, jak również wywiedzione z materiału dowodowego wnioski, nie uchybiają przepisom prawa procesowego, ani materialnego. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż organ nie zgromadził dostatecznego materiału dowodowego, a jego ocena jest wybiórcza i tendencyjna, bo profiskalna. Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie materiału zaoferowanego przez stronę i – co istotne – nie były one kwestionowane. Skarżąca odmiennie natomiast ocenia ustalone fakty przez pryzmat przesłanek udzielenia ulgi, co jest już elementem oceny prawnej sprawy. W całokształcie okoliczności niniejszej sprawy należy jednak podzielić stanowisko organu, że zarówno sytuacja majątkowa skarżącej i jej rodziny, jak i podkreślane przez nią okoliczności (tło) powstania zobowiązania nie uzasadniają zastosowania wnioskowanej ulgi. Nie świadczą one bowiem o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek ulgi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a u.f.p. Zgodzić należy się z organem, że umorzenie w całości zaległości jest najdalej idącym profitem, bowiem w tym trybie organ rezygnuje z uzupełnienia deficytu w finansach publicznych powstałego wskutek decyzji o zwrocie należności. Wymaga to od organu szczególnej uważności w ocenie przesłanek tej ulgi oraz rozwagi w jej stosowaniu po to, aby jej udzielenie nie stało się regułą i sposobem na wychodzenie z trudności w działalności gospodarczej. Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem stanowisko skarżącej zdaje się wskazywać na takie właśnie oczekiwanie. Dlatego organ w pełni zasadnie – zarówno w decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę – podkreślił, że zarówno dofinansowanie działalności ze środków publicznych, jak i udzielanie ulg w spłacie takich należności nie mogą stanowić podstawy polityki finansowej przedsiębiorstwa. Każdy przedsiębiorca ponosi też ryzyko związane z własną działalnością, w tym wynikające z konkurencji czy koniunktury rynkowej. W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w dwóch formach – jednoosobowej oraz jako wspólnik spółki cywilnej. W tym zakresie prowadzi ona 4 żłobki w różnych lokalizacjach (z oświadczenia na rozprawie wynika, że aktualnie są to już 3 placówki). W gospodarstwie domowym pozostaje wspólnie z mężem (drugim ze wspólników spółki cywilnej) oraz czwórką małoletnich dzieci. Jak wskazała, leczy się z powodu depresji, jednak nie wykazała ponoszonych na ten cel kosztów. Nie posiada oszczędności, ani majątku o znacznej wartości (wyposażenie żłobków oszacowała na około 60.000 zł). Z przedstawionych przez skarżącą danych wynika, że w 2020 r. wraz z małżonkiem uzyskali przychód w kwocie 334.615,51 zł, w 2021 r. – 423.850,14 zł, w 2022 r. – 147.688,85 zł, zaś w 2023 r. – 177.502,81 zł. Od stycznia do września 2024 r. dochód skarżącej i jej męża wyniósł 99.095 zł (co daje kwotę 11.010 zł miesięcznie lub – jak ustalił organ odwoławczy za okres od stycznia do sierpnia 2024 r., na podstawie uzupełnionych przez skarżącą danych – 10.799,31 zł). Na rachunku prywatnym skarżąca posiadała kwotę 5.000 zł, a na koncie firmowym – niespełna 1.500 zł. Wraz z małżonkiem są właścicielami domu, na który zaciągnęli kredyt zabezpieczony hipotecznie. Zobowiązania kredytowe i pożyczki w łącznej kwocie 791.967,40 zł stanowią zasadniczą część obciążeń miesięcznych gospodarstwa domowego (około 9.103 zł). Całość wydatków związanych z utrzymaniem rodziny oraz zapłatą należności publicznoprawnych i spłatą kredytów i pożyczek skarżąca oszacowała na kwotę 18.873 zł. To oznacza, że deklarowane wydatki nie znajdują pokrycia w wykazywanych przez nią dochodach rodziny (w 2024 r. przekraczają je o około 8 tys. zł). Już ta okoliczność powoduje, że przedstawione przez skarżącą wraz z wnioskiem dane uznać należy za nierzetelne, co stanowi podstawę do odmowy udzielenia ulgi. Enigmatyczne stwierdzenie w jednym z pism, iż skarżąca korzysta z pomocy bliskich, nie zostało wsparte żadnym dowodem, w tym np. zgłoszeniem darowizny w urzędzie skarbowym, czy oświadczeniem tych osób o udzieleniu określonej pomocy. Są to więc twierdzenia gołosłowne. Skarżąca wskazała, że nie posiada innego zadłużenia wobec instytucji publicznych, jednak należy podkreślić, że w 2024 r. uzyskała pomoc de minimis w wysokości 135.972,47 euro (587.972,47 zł) na poczet zaległości podatkowych. Jak podała, wszczęto też wobec niej postępowanie egzekucyjne związane z zaległościami w zapłacie składek ZUS (kwota 31.670,22 zł). Pomimo to, w dniu 30 października 2023 r. (kiedy już w toku było postępowanie dotyczące zwrotu dofinansowania) skarżąca zaciągnęła kolejne zobowiązanie kredytowe w kwocie 100.000 zł. Świadczy to z jednej strony o wypłacalności strony (instytucja bankowa musiała bowiem posiadać gwarancję spłaty takiej należności), a tym samym stanowi kolejny argument o nierzetelności oświadczenia skarżącej o stanie majątkowym i finansowym rodziny, z drugiej – jak słusznie stwierdził organ – dowodzi ignorowania obowiązku publicznoprawnego i celowego pogłębiania zadłużenia. Bez wątpliwości pandemia COVID-19 była taką sytuacją, w której plany skarżącej musiały ulec modyfikacji – nie uzyskała ona oczekiwanego dofinansowania, które przeznaczono na walkę z pandemią, zaś placówka żłobka miała niższe obłożenie, jednak – co wykazano przez analizę danych o dochodach – przychodowość działalności obniżyła się znacząco dopiero w 2022 r. Skoro przyczyną takiego stanu rzeczy było przepisywanie dzieci do innych nowopowstałych placówek w okolicy, to oznacza jedynie, że placówka skarżącej nie była wobec nich konkurencyjna. Skarżąca wspomniała też o wypowiedzeniu jej umowy najmu co oznacza, że z punktu widzenia prawnego jej działalność nie była należycie (długoterminowo) przygotowana. Być może jednym z powodów kłopotów w działalności skarżącej było uzyskania przez nowe placówki korzystniejszych warunków dofinansowania (do czesnego), jednak taka sytuacja dotyczy większości podmiotów niepublicznych. Muszą one wystąpić z taką propozycją rynkową, która – niezależnie od wysokości opłaty – będzie przyciągać odbiorców usługi, w ramach której stabilność i bezpieczeństwo dzieci, a przez to i lojalność wobec placówki i opiekunów świadczących usługę, jest dobrem nadrzędnym. Powstanie i funkcjonowanie równolegle trzech innych placówek żłobkowych w [...] świadczy o realnym zapotrzebowaniu na tego typu działalność na rynku lokalnym. Zupełnie niezrozumiały jest stosunek skarżącej do ocen organu i jej zarzuty dotyczące posłużenia się w decyzji pojęciami ocennymi, wartościującymi. Występując z wnioskiem o udzielenie ulgi skarżąca per facta concludentia poddaje się weryfikacji niezbędnej z punktu widzenia norm prawa materialnego. Przesadą jest więc twierdzenie, że organ w jakikolwiek sposób naruszył zasady konstytucyjne czy konwencyjne związane z ochroną rodziny, dobrem dzieci czy prawem do prokreacji. Słusznie jednak podkreślił, że ukształtowany w sposób dobrowolny przez skarżącą model rodziny i związane z tym zobowiązania nie mogą być przenoszone (podobnie jak i ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej) na całość społeczeństwa. Ulga w postaci umorzenia zobowiązań publicznych nie ma charakteru wspierającego rodzinę, zaś aspekt wielodzietności uwzględniany jest wyłącznie w ramach badania możliwości majątkowych i finansowych zobowiązanego, czyli w kontekście ważnego interesu zobowiązanego. Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, osiąga dochody, które mogą być przeznaczane (choćby z uwzględnieniem innej formy ulgi, o którą może wystąpić) na spłatę zaległej należności. Jak wykazano, dane o jej stanie finansowym nie są pełne i wiarygodne, skoro deklaruje ona ponoszenie znacznie większych wydatków niż uzyskiwane dochody, równocześnie nie wskazując źródła ich finansowania, jak też zaprzeczając, iż posiada oszczędności. Z kolei zmiany rynkowe związane z powstaniem konkurencji, strukturalnym spadkiem popytu na usługę, wzrostem kosztów prowadzenia działalności (koszty pracy, energii) nie stanowią okoliczności wyjątkowych, dotyczących wyłącznie skarżącej. Są to bowiem realia, w których przychodzi funkcjonować wszystkim przedsiębiorcom z danej branży. Powielanie zatem ulg wobec jednego z takich przedsiębiorców stanowiłoby naruszenie zasady równości i sprawiedliwości, a przez to pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a u.f.p. Twierdzenia skarżącej, że egzekucja należności doprowadzi do utraty miejsca zamieszkania i upadłości jej przedsiębiorstwa jest na obecnym etapie wyłącznie dywagacją bez pokrycia w faktach zważywszy na to, że w postępowaniach wydobywczych obowiązują określone reguły związane z ochroną interesów dłużnika. Podobnie więc twierdzenie, że brak udzielenia ulgi w bezpośredni sposób wpłynie na likwidację miejsc pracy w pozostałych prowadzonych przez skarżącą placówkach oraz pozbawienie opieki 89 dzieci, pozostaje niczym nie uzasadnione w realiach niniejszej sprawy. Konieczność zapłaty tak znacznej kwoty niewątpliwie stanowi duże obciążenie i obiektywnie wpływa na sposób funkcjonowania podmiotu gospodarczego, jednak – wbrew stanowisku skarżącej – nie jest w interesie organu doprowadzanie do likwidacji jej aktywności gospodarczej, bowiem ona jest gwarantem wywiązania się ze zobowiązania. W kontekście natomiast przesłanki interesu publicznego leży przede wszystkim odzyskanie środków publicznych, regułą jest bowiem powinność ich ponoszenia (zob. art. 84 Konstytucji RP). Stąd też, wbrew stanowisku skarżącej, w przypadku analizy przesłanek ulgi w postaci umorzenia całości należności zasadą jest ścisłe ich odczytywanie, czy wręcz – jak wskazuje NSA - stosowanie wykładni zawężającej, ponieważ umorzenie należności o charakterze publicznoprawnym stanowi wyjątek od zasady obowiązku jej uiszczenia (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 1103/23). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej należy wskazać, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Organ w pełni zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zobowiązanej i jej rodziny uzasadnia zaistnienie ważnego interesu zobowiązanego, jak też interesu publicznego w umorzeniu należności, do zwrotu której jest zobowiązana. Tym samym nie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącej na jej wniosek ulgi w postaci całkowitego umorzenia tej należności. W tych okolicznościach jedynie na marginesie wskazać należy, że wniosek strony wykraczał poza ramy dopuszczalnej pomocy de minimis, zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 2 u.f.p., na co także zasadnie zwrócił uwagę w sprawie organ. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.