I SA/Lu 557/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Halina Chitrosz-Roicka WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" w W. kwotę 14.117 zł (czternaście tysięcy sto siedemnaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie orzeczenia o tym, że Z. C. w okresie od września 2010 r. do grudnia 2012 r. był osobą prowadzącą w [...] szkoły: [...] Liceum Ogólnokształcące, [...] Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i [...] Policealna Szkoła Zawodowa dla Dorosłych oraz - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o obowiązku "A" w [...] ("A", skarżącej) zwrotu dotacji pobranej nienależnie na rzecz prowadzenia w [...] wyżej wymienionych szkół za okres od listopada do grudnia 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł. Organy administracji wyjaśniały, że skarżąca w okresie od listopada do grudnia 2012 r. otrzymała dotacje na rzecz prowadzenia w [...] szkół: [...] Liceum Ogólnokształcące, [...] Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i [...] Policealna Szkoła Zawodowa dla Dorosłych. Początkowo osobą prowadzącą te szkoły był Z. C.. W dniu 31 sierpnia 2010 r. zawarta została umowa o przekazaniu prowadzenia szkół spółce Szkoły [...], przy czym Z. C. działał w imieniu własnym (jako przekazujący prowadzenie) oraz jako reprezentant przejmującej prowadzenie spółki Szkoły [...]. Był członkiem zarządu tej spółki i jednocześnie większościowym jej wspólnikiem. Zdaniem organów takie działanie nie było zgodne z art. 210 § 1 k.s.h., w dodatku spółka Szkoły [...] powinna być reprezentowana przez dwóch członków zarządu. Umowa była zatem nieważna, wobec czego spółka Szkoły [...] nie nabyła praw organu prowadzącego placówki. Organy stwierdziły w konsekwencji, że skarżąca nie mogła skutecznie nabyć uprawnień podmiotu prowadzącego szkoły od wspomnianej spółki na mocy umów, zawartych w dniu 26 października 2012 r. Co za tym idzie, "A" nie była uprawniona, aby ubiegać się o dotacje na rzecz szkół. Skoro dotacje wypłacono na podstawie wymaganej przepisami ustawy o systemie oświaty oraz stosownej uchwały rady gminy informacji w sprawie ilości uczniów, której nie przekazał podmiot faktycznie prowadzący szkoły, to e pobrane zostały nienależnie. Organy oceniły przy tym, że wpis "A" do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta [...] jako organu prowadzącego nie ma rozstrzygającego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko Kolegium było zbieżne z prezentowanym przez organ I instancji, z tym że jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, orzeczenie kto był osobą prowadzącą szkoły wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy, dotyczącej ściśle obowiązku zwrotu dotacji uzyskanej nienależnie. "A" złożyła skargę na powyższą decyzję organu, zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, art. 10, art. 12, art. 81 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - art. 58 ust. 1 w zw. z art. 108 k.c. i w zw. z art. 210 § 1 i 2 k.s.h. oraz art. 65 § 1, 2 k.c.; - art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010, gdyż organ I instancji nie zachował terminu 30 dni przewidzianego na skierowanie do kontrolowanego pisemnego wystąpienia pokontrolnego wzywającego do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Dodatkowo na rozprawie przed sądem I instancji skarżąca powołała się na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji. Ten zarzut "A" wynikał ze stwierdzenia przez sąd na rozprawie, że decyzja okazana przez skarżącą jest podpisana odręcznie przez pracownika organu, a przed ogłoszeniem wyroku przedstawiono decyzję organu I instancji z adnotacją o tym, że została ona podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, obowiązującym w dacie jej wydania, przez tego samego pracownika organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę zwróciło się o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Lu 686/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd podzielił zapatrywanie co do nieważności umowy zwartej w dniu 31 sierpnia 2010 r. dotyczącej przekazania przez Z. C. prowadzenia szkół spółce Szkoły [...] z uwagi na naruszenie art. 210 § 1 k.s.h. Dodatkowo sąd jako istotną okoliczność wskazał, że spółka "B" utworzona została przez Z. C. i spółkę Szkoły Wyższe [...]. Z kolei spółka Szkoły Wyższe [...] należy wyłącznie do Z. C., który jest jej jedynym udziałowcem i jednocześnie jedynym członkiem zarządu. Natomiast "A" została utworzona przez spółkę Wszechnica W.. Umowy dotyczące przekazywania prowadzenia szkół były zawierane przez osoby prawne tworzone przez Z. C., a tym samym pozostające faktycznie w ekonomicznej zależności od Z. C. i w sferze wyłącznie jego decyzji. Za umowami dotyczącymi przekazania prowadzenia szkół (jak to zostało sformułowane w treści postanowień umownych) nie następowały żadne faktyczne czynności świadczące o rzeczywistym przejęciu prowadzenia szkół przez kolejne podmioty prawa tworzone z inicjatywy Z. C. i pozostające w decyzyjnej zależności od niego. Zatem środki wypłacone "A" w okresie objętym kontrolowaną decyzją jako dotacja nie trafiały do szkół, ale na rachunek skarżącej, gdzie pozostawały do dyspozycji wspólników spółki, która założyła "A". Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby na niej spoczywał ciężar organizacyjny i majątkowy funkcjonowania szkoły. Sąd I instancji na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy przyjął, że umowy zawierane zarówno w dniu 31 sierpnia 2010 r., jak i w dniu 26 października 2012 r. w rzeczywistości nie przenosiły praw i obowiązków dotyczących prowadzenia szkół. Przyjął, że "A" ubiegała się i otrzymała dotacje za czas od listopada do grudnia 2012 r. nie w związku z rzeczywistym prowadzeniem szkół, skoro pozyskane tą drogą środki trafiały w istocie do dyspozycji Z. C.. Dalej sąd uznał za prawidłowe skorygowanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie orzeczenia, kto był osobą prowadzącą szkoły, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznał za nieuzasadnione, stwierdził też, że w obrocie prawnym pozostaje jedna decyzja organu I instancji, tyle że poszczególne jej egzemplarze podpisane zostały z wykorzystaniem różnych form podpisu. Wyrok z dnia 24 marca 2017 r. został zaskarżony w całości. W skardze kasacyjnej "A" domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - z art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) w zw. z art. 58 ust. 1 k.c. oraz w zw. z art. 210 § 1 i 2 k.s.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana organu prowadzącego szkołę następuję w drodze umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem do ustalonego w sprawie stanu faktycznego dyspozycji art. 210 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 58 k.c. i przewidzianej w tych przepisach sankcji nieważności bezwzględnej, podczas gdy przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują cywilno-prawnego charakteru przekazania uprawnień organu prowadzącego szkołę, a zmiana w tym zakresie ma charakter publicznoprawny; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów procedury mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez obciążenie w całości "A" konsekwencjami błędów organu dokonującego zmiany w ewidencji i wpisaniu w miejsce Z. C. jako organu prowadzącego spółki Szkoły [...] Sp. z o.o., co w konsekwencji spowodowało, iż przejmująca uprawnienia organu prowadzącego "A" w oparciu o zapisy ewidencji działała w błędnym przekonaniu, że uprawnienia do prowadzenia szkół nabywa od podmiotu uprawnionego; - art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych polegające na rozpoznaniu sprawy poza jej granicami poprzez nieznane na wcześniejszym etapie i nie będące podstawą decyzji ustalenie, iż pobrane przez skarżącą środki pozostawały w dyspozycji Z. C. i nie były zbieżne z celami dotacji oświatowej, co wskazywałoby na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organy administracyjne w toku postępowania nie kwestionowały prawidłowości wydatkowania dotacji, a jedynie zasadność jej pobrania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. (I GSK 320/18) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Sąd odwoławczy, przywołując treść art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty tłumaczył, że warunkiem do uzyskania dotacji na działalność oświatową przez szkołę niepubliczną jest – oprócz złożenia wniosku i stosownych informacji o planowanej liczbie uczniów – legitymowanie się "osoby prowadzącej" wpisem do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 tej ustawy. Stwierdził, że o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę lub placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Zauważył też, że wpis do ewidencji oraz wpis zmiany danych są wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej, dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawego powinna następować w formie umożliwiającej stronie obronę jej interesów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wskazuje w jakiej formie następuje przekazanie uprawnień do prowadzenia szkoły, w szczególności zaś brak jest wymogu zawierania umowy cywilnoprawnej w tym zakresie. Skoro w wyniku przekazania uprawnień do prowadzenia szkoły dokonana została czynność materialno-techniczna w postaci zmiany wpisu, to taki akt należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak jest podstaw, aby do tej czynności miał zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Brak wydania decyzji odmawiającej wpisu zmiany danych oznacza, że organ ewidencyjny nie miał wątpliwości co do oznaczenia nowego organu osoby zamierzającej prowadzić szkoły, tj. Szkoły [...] sp. z o.o. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Dotowane szkoły w dacie udzielenia dotacji były wpisane do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ. Organ ten miał możliwość wydania decyzji odmownej uznając oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę za błędne stosownie do art. 84 ust. 5 u.s.o. Skoro tego nie uczynił, nie może ewentualnych swoich błędów przerzucać na stronę twierdząc, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych pochodzących z udzielonej dotacji, jakkolwiek zasadne, nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu skargi sąd I instancji zajął się zagadnieniem istnienia podstawy prawnej udzielenia dotacji, mając na względzie regulację zawartą w art. 82 i 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i przyjmując wykładnię omawianych przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście poczynionych rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, wydanego w oparciu o przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że kluczowe znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy ma regulacja zawarta w art. 210 § 1 k.s.h. Z nawiązaniem do treści tego przepisu przyjął, że Z. C. nie był uprawniony do reprezentowania spółki Szkoły [...] przy zawieraniu 31 sierpnia 2010 r. umowy organu prowadzącego szkoły. Według organu naruszenie art. 210 § 1 k.s.h. spowodowało bezwzględną nieważność tej umowy, w konsekwencji również skarżąca nie mogła – na mocy kolejnej umowy – stać się podmiotem prowadzącym szkoły. Nie była zatem uprawniona do ubiegania się o dotacje na rzecz ich prowadzenia. W tym stanie sprawy, zdaniem organu, środki wypłacone skarżącej na prowadzenie szkół stanowią dotację pobraną nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 4 u.f.p., która podlega zwrotowi zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 tej ustawy. Wpisanie spółki "A" do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta [...] jako organu prowadzącego szkoły organ uznał za okoliczność pozbawioną prawnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek obowiązku zwrotu dotacji przede wszystkim z tego względu, że tej treści wpis nie odpowiadał rzeczywistości. W konsekwencji tej treści zapatrywania organ nie analizował w motywach kontrolowanej decyzji innych kwestii faktycznych i prawnych przekładających się co do zasady na zaistnienie obowiązku zwrotu dotacji. Ponieważ sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne obu instancji trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego dla Sądu w składzie rozpoznającym sprawę obecnie przy ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wiążące są zapatrywania co do prawa, wyrażone na tle kontrolowanego stanu faktycznego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r. (sygn. akt I GSK 320/18). We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie treść art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wskazał, że warunkiem do uzyskania dotacji na działalność oświatową przez szkołę niepubliczną jest – oprócz złożenia wniosku i stosownych informacji o planowanej liczbie uczniów – legitymowanie się "osoby prowadzącej" wpisem do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 u.s.o. Przy tym pojęcie "osoby prowadzącej" należy odnosić do osoby, która uzyskała wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie że o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę lub placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z przepisów u.s.o. nie wskazuje w jakiej formie następuje przekazanie uprawnień do prowadzenia szkoły, w szczególności zaś brak jest wymogu zawierania umowy cywilnoprawnej w tym zakresie. Skoro w wyniku przekazania uprawnień do prowadzenia szkoły dokonana została czynność materialno-techniczna w postaci zmiany wpisu, to taki akt należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak jest podstaw, aby do tej czynności miał zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Przepis ten ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych i sporów mogących występować pomiędzy spółką a członkiem zarządu. Powyższe, wiążące w sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę do stwierdzenia, że błędne jest stanowisko organów, według którego naruszenie art. 210 § 1 k.s.h. przy zawieraniu umowy z dnia 31 sierpnia 2010 r. jednocześnie oznacza, że skarżąca pobrała dotację nienależnie. Natomiast w tym zakresie rozstrzygające znaczenie należy przypisać okoliczności, że "A" uzyskała wpis do ewidencji jako organ prowadzący szkoły [...]. Jednocześnie wymaga wyraźnego odnotowania, że organy nie omówiły w motywach zaskarżonej decyzji innych aspektów faktycznych i prawnych mających uzasadniać rozpoznanie dotacji pobranej nienależnie. Wobec tego organy podatkowe nie rozpatrzyły istoty sprawy. Skoncentrowały się jedynie na cywilnoprawnym charakterze umów z dnia 31 sierpnia 2010 r. i z dnia 26 października 2012 r. mającej za przedmiot zmianę organu prowadzącego szkoły [...]. Pominięto przy tym, że jest to czynność z zakresu prawa administracyjnego, nie uwzględnił, że podstawą przyznania dotacji są przepisy ustawy o systemie oświaty, a o tym kto jest osobą prowadzącą szkołę stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. W świetle wiążącego poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie może zostać zaakceptowana z perspektywy kryterium legalności. Jednocześnie za wiążącym stanowiskiem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że dotychczas organy nie kwestionowały prawidłowości wydatkowania dotacji w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a jedynie podważyły zasadność jej pobrania na zasadzie art. 252 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przy czym błędnie uczyniły to na podstawie k.s.h., z odejściem od przesłanek określonych w ustawie o systemie oświaty. W dalszym postępowaniu organy będą zobowiązane wyjaśnić kwestie związane z przesłankami obowiązku zwrotu dotacji, o których mowa w sprawie, a więc przede wszystkim czy taki obowiązek istnieje a jeśli tak, jaki jest jego zakres oraz podstawa faktyczna i prawna z punktu widzenia wymogów określonych w ustawie o systemie oświaty. Rozważenia przy tym wymaga znaczenie dla treści przyszłego rozstrzygnięcia instytucji przedawnienia zgodnie z poglądem prawnym omówionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, mając w polu widzenia ustawowe przesłanki tamujące bieg terminu przedawnienia, skutkujące jego przerwaniem czy zawieszeniem, ponieważ kwestie te dotychczas nie były przez organy administracji publicznej analizowane. Sąd ma na uwadze, że omawiane uchybienie dotyczy w równym stopniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie zakres okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy, w szczególności związanych z możliwym przedawnieniem obowiązku zwrotu pobranej dotacji jest na tyle szeroki, iż skarżącej należy zapewnić możliwość skorzystania z administracyjnego toku instancji w wypadku rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego. Jeżeli bowiem ustalenia w zakresie przesłanek obowiązku zwrotu dotacji – innych niż kwestie związane z podmiotową stroną wniosku o przyznanie – doprowadzą organ administracji publicznej do konkluzji, że sporne kwoty były nienależne, a jednocześnie organ ten stwierdzi, że obowiązek zwrotu się nie przedawnił – "A" winna móc zaskarżyć takie orzeczenie jeszcze przed uzyskaniem przez nie waloru ostateczności. Nadto pełniejszą wiedzę o ewentualnych przyczynach zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia powinien mieć organ I instancji, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego też Sąd za zasadne uznał uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skoro przemawiają za tym te same wady obu rozstrzygnięć, potrzeba zagwarantowania realnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nadto zasada szybkości postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie II wyroku, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (w brzmieniu pierwotnym: Dz.U. z 2015, poz. 800 oraz następnie zmienionym od 27 października 2016 r.: Dz. U. z 2016, poz. .1668). Na koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 1.500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: 7.200 zł oraz 5.400 zł za dwukrotne rozpoznanie sprawy w I instancji (odpowiednio: wg pierwotnego oraz wg zmienionego brzmienia rozporządzenia), a nadto opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.