I SA/Lu 367/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Bartmińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością C. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr SKO.41/2078/EG/2023 w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia 27 lutego 2023 r. nr 00.DW.40220/TW5/5/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością C. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (organ) utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (wierzyciel) z 27 lutego 2023 r. stwierdzające, że zarzuty C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (zobowiązana spółka) są niedopuszczalne. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zobowiązana spółka w piśmie z 8 grudnia 2022 r. zawarła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej, prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy numer [...]. Przedmiotem zarzutu było przedawnienie należności dochodzonej egzekucyjnie. Zdaniem zobowiązanej spółki, termin przedawnienia egzekwowanej należności upłynął 1 sierpnia 2018 r. wraz z zakończeniem programu wieloletniego w postaci Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 (program wieloletni). W konsekwencji zobowiązana spółka stwierdziła, że zarówno ostateczna decyzja zobowiązująca ją do zwrotu dofinansowania wydana 4 sierpnia 2020 r., na podstawie której wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy, jak również wszelkie czynności związane z postępowaniem egzekucyjnym - są pozbawione skutków prawnych, bowiem dotyczyły już przedawnionej należności. Następnie organ odnotował, że w treści wymienionego pisma z 8 grudnia 2022 r. zobowiązana spółka sformułowała także zarzut braku uprawnienia Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie do wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania oraz do wystawienia realizowanego przymusowo tytułu wykonawczego. Według zobowiązanej spółki, Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie utraciła uprawnienie do podejmowania takich działań od dnia rozliczenia przez Komisję Europejską programu wieloletniego, co nastąpiło 8 października 2018 r. Organ, podobnie jak wierzyciel, nie zgodził się ze stanowiskiem zobowiązanej spółki. Nawiązał do art. 34 § 2 pkt 3 lit. a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479 ze zm. - u.p.e.a.) i motywował, że kwestia przedawnienia egzekwowanej należności była rozpatrywana w ramach odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania przez zobowiązaną spółkę. Wynika to z decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2020 r., zobowiązującej skarżącą spółkę do zwrotu dofinansowania, na podstawie której wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy numer [...]. Organ zaznaczył, że zobowiązana spółka w toku sądowej kontroli decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2020 r. nie zarzucała naruszenia przepisów o przedawnieniu - ani w skardze, ani następnie w skardze kasacyjnej od wyroku z 21 października 2021 r. w sprawie sygn. III SA/Lu 1118/20. W zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej z 22 i 27 września 2022 r., zobowiązana spółka jedynie ogólnie powołała się na przedawnienie egzekwowanej należności. Zarzuty dotyczyły braku wymagalności egzekwowanego obowiązku oraz braków formalnych tytułu wykonawczego. W ostatecznym postanowieniu z 30 grudnia 2022 r. organ uznał wymienione zarzuty zobowiązanej spółki za nieuzasadnione. W dalszej kolejności organ tłumaczył, że Dyrektor Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie był uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu Województwa Lubelskiego w zakresie zadań LAWP wynikających z ustaw, statutu LAWP oraz wszelkich porozumień i umów, a także do reprezentowania Województwa Lubelskiego w postępowaniach sądowych i administracyjnych związanych z działalnością LAWP. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. i Porozumienia w sprawie systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 z 11 lutego 2008 r., Instytucja Zarządzająca powierzyła Instytucji Wdrażającej jaką jest LAWP zadanie polegające na odzyskiwaniu wypłaconego dofinansowania, w tym upoważniła do: "(...) prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji o jakich mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych, w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, a także decyzji o których mowa w art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w przedmiocie zwrotu dofinansowania (...)". Z kolei art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przyznał Dyrektorowi Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie uprawnienie do wystawienia tytułu wykonawczego i do domagania się przeprowadzenia egzekucji w stosunku do zobowiązanej spółki. Zobowiązana spółka złożyła skargę na powyższe postanowienie organu. Zarzuciła naruszenie: - art. 34 § 2 pkt 3 lit. a u.p.e.a. przez bezpodstawne zastosowanie tej regulacji; - art. 17 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.), art. 17 § 1 u.p.e.a., art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 61 ust. 3, pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270 ze zm. - u.f.p.) z powodu rażącego naruszenia przepisów o właściwości; - "art. 3 ust. 2 lub 3" rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 - rozporządzenie 2988/95). W następstwie formułowanych zarzutów zobowiązana spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu wraz z postanowieniem wierzyciela z 27 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając zarzuty i wnioski zawarte w skardze, zobowiązana spółka zwróciła uwagę na art. 33 § 2 pkt 2, pkt 6, art. 59 § 1 pkt 1, pkt 2, art. 60 § 1 u.p.e.a. i argumentowała, że organy nie ustaliły, "czy nadal, na dzień wydania postanowienia, jak i orzekania w sprawie istnieją tytuły wykonawcze, dające podstawę do dokonywania czynności egzekucyjnych". W ocenie zobowiązanej spółki, tytuł wykonawczy numer [...] jest nieważny, bowiem wraz z zakończeniem i rozliczeniem programu wieloletniego, czyli najpóźniej z dniem 8 października 2018 r., wygasło upoważnienie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć i czynności dotyczących dofinansowania wypłaconego zobowiązanej spółce. Stanowi o tym Porozumienie w sprawie systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013 z 11 lutego 2008 r. Zobowiązana spółka wywodziła, że obowiązek zwrotu dotacji uległ przedawnieniu wraz z zakończeniem i rozliczeniem wymienionego programu wieloletniego najpóźniej z dniem 8 października 2018 r., na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Według zobowiązanej spółki do 8 października 2018 r. nie zaistniały żadne zdarzenia, nie zostały dokonane żadne czynności przerywające bieg terminu przedawnienia egzekwowanej należności. W piśmie z 12 września 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, zobowiązana spółka podkreśliła, że upływ terminu przedawnienia egzekwowanych należności podlega badaniu na każdym etapie postępowania. Zdaniem zobowiązanej spółki, organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wierzyciela z 27 lutego 2023 r. był Zarząd Województwa Lubelskiego w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Także Zarząd Województwa Lubelskiego był organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zobowiązanej spółki zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie organu oraz postanowienie wierzyciela z 27 lutego 2023 r. nie są zgodne z prawem. Przede wszystkim należy zauważyć, że pismo zobowiązanej spółki z 8 grudnia 2022 r. zawierało wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zobowiązana spółka nie nawiązywała w nim do instytucji zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Następnie w piśmie z 30 grudnia 2022 r., skierowanym do wierzyciela, Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie, działający jako organ egzekucyjny, ograniczył się do stwierdzenia, że ze względu na treść pisma zobowiązanej spółki z 8 grudnia 2022 r. zakwalifikował je jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie wyjaśnił przy tym, dlaczego pismo zobowiązanej spółki z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego należy jednak zakwalifikować inaczej, a więc jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Zobowiązana spółka nie została pouczona o ustawowych przesłankach zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego ani wezwana do sprecyzowania, z jakiego trybu chciała skorzystać, kwestionując postępowanie egzekucyjne. Takich czynności - w związku z pismem zobowiązanej spółki z 8 grudnia 2022 r. - nie podjął ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel, a są one niezbędne w tym celu, aby jednoznacznie i zgodnie z rzeczywistą intencją zobowiązanej spółki rozpatrzeć sprawę i wydać rozstrzygnięcie bądź w trybie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, bądź w wyniku wniosku zobowiązanej spółki o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że o zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej postanawia wierzyciel, zaś w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny. W realiach analizowanego postępowania egzekucyjnego są to dwa różne organy. Nie można domniemywać, że pismo zobowiązanej spółki z 8 grudnia 2022 r., zawierające wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, stanowi zarzut lub zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, skoro na obecnym etapie analizowanego postępowania egzekucyjnego zobowiązana spółka nie została wezwana do jednoznacznego sprecyzowania, czy wymienione pismo, w którym sformułowała wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w istocie, zgodnie z jej oczekiwaniem, stanowi jednak zarzut bądź zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Ponadto w odnotowanym wyżej piśmie z 30 grudnia 2022 r. organ egzekucyjny przedstawił wierzycielowi do rozpatrzenia tylko jeden zarzut, dotyczący przedawnienia egzekwowanej należności. W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wobec tego, skoro organ egzekucyjny przedstawił wierzycielowi tylko jeden zarzut odnoszący się wyłącznie do przedawnienia egzekwowanej należności, to w ten sposób organ egzekucyjny wyznaczył wierzycielowi granice orzekania. W związku z tym wierzyciel był uprawniony do orzekania jedynie w przedmiocie przedawnienia egzekwowanej należności. Tymczasem wierzyciel te granice przekroczył - nawet gdyby przyjąć, że zobowiązana spółka złożyła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, co aktualnie stanowi dowolne założenie organu egzekucyjnego i wierzyciela. Należy także zwrócić uwagę na istotną niespójność zaskarżonego postanowienia organu, który rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy postanowienia wierzyciela z 27 lutego 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zarzutów. Jednocześnie w uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wykazywał, że tytuł wykonawczy pochodzi od uprawnionego wierzyciela, co z kolei przemawiałoby za oddaleniem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Tak więc w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia organ jednoznacznie wykroczył poza przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W efekcie motywy zaskarżonego postanowienia organu są nieadekwatne do treści rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy organ popełnił błąd jedynie przy sporządzeniu uzasadnienia rozstrzygnięcia, czy też powziął błędne rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę treść jego uzasadnienia. W sprawie sygn. III SA/Lu 1118/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolował ostateczną decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2020 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji przez zobowiązaną spółkę. Sąd przeprowadził kontrolę legalności wspomnianej wyżej decyzji na czas, kiedy została ona wydana, nie później. Oznacza to, że otwarta pozostaje kwestia, czy i ewentualnie kiedy oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej mogło dojść do przedawnienia egzekwowanej należności już po 4 sierpnia 2020 r. aż do dnia wydania przez organ zaskarżonego postanowienia, a więc do 19 kwietnia 2023 r. Dlatego błędne jest twierdzenie, że zobowiązana spółka nie ma uprawnienia do domagania się analizy przedawnienia egzekwowanej należności w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W świetle powyższych zaniechań, dowolności, niespójności i błędów sąd ocenia, że na obecnym etapie rozpatrywanego postępowania egzekucyjnego zaskarżone postanowienie organu oraz postanowienie wierzyciela z 27 lutego 2023 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., które zobowiązują organy władzy publicznej odpowiednio do stania na straży praworządności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wpływających na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. To zaś w następstwie doprowadziło do zastosowania art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a w sposób dowolny. W dalszym postępowaniu egzekucyjnym w pierwszej kolejności wierzyciel uwzględni stanowisko prawne sądu i - skoro nie uczynił tego organ egzekucyjny - udzieli zobowiązanej spółce niezbędnych informacji i pouczeń, które pozwolą jej sprecyzować, czy pismo z 8 grudnia 2022 r. zawiera zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, czy też rzeczywistą intencją zobowiązanej spółki było złożenie organowi egzekucyjnemu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dopiero wówczas pismo zobowiązanej spółki z 8 grudnia 2022 r. będzie mogło uzyskać prawidłowy bieg i we właściwym trybie. W rezultacie na obecnym etapie sprawy sąd nie był uprawniony do formułowania stanowczych ocen prawnych odnoszących się bezpośrednio do argumentów zobowiązanej spółki, czyli do kwestii zgodności z prawem wystawienia tytułu wykonawczego, wdrożenia przymusu egzekucyjnego oraz sposobu jego realizowania. Z tych powodów sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu wraz z postanowieniem wierzyciela z 27 lutego 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 - P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (100 zł).