I SA/Lu 151/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w Ł. na czynność Starosty K. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej - oddala skargę.

"A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. , dalej: "spółka", "skarżąca", 16 lutego 2023 r. wniosła skargę na czynność dokonaną przez Starostę [...], dalej: "Starosta", "organ dotujący", w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w K., dalej także: "Liceum". Przy czym w skardze spółka wskazała, że nie zgadza się z wysokością dotacji, w części wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W skardze spółka zarzuciła naruszenie: - art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022, poz. 2082), dalej: "u.f.z.o." w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11 i 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz.1082), dalej: "u.p.o.", przez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1. słuchacza w kwocie 2,67 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; - art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) przez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości stawki należnej dotacji oświatowej, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." Uzasadniając skargę spółka podała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, tj. szkołę niepubliczną, której wypłacana jest dotacja, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Pismem z 17 stycznia, doręczonym 19 stycznia 2023 r., Starosta zawiadomił ją że w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820), miesięczna stawka dotacji oświatowej na jednego słuchacza Liceum wynosi 2,67 zł. Skarżąca jednocześnie zaznaczyła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1. słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie ok. 60 zł miesięczne. Zdaniem skarżącej kwota dotacji oświatowej na 1. ucznia na 2023 r. nie pokrywa nawet 1. godziny pracy zatrudnianego przez szkołę nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole wymaga zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Skarżąca akcentowała, że biorąc pod uwagę liczbę uczniów, szkoła otrzyma z tytułu dotacji kwotę 534 zł miesięcznie. Za te środki musi zaś zapewnić wynagrodzenie kilkunastu zatrudnionym nauczycielom z minimalnym wynagrodzeniem w wysokości 3.490 zł oraz sfinansować niezbędną obsługę i lokale. Dotacja nie pozwoli zatem na pokrycie nawet ułamkowej części ponoszonych kosztów prowadzenia szkoły. Zdaniem skarżącej ustalona przez organ kwota dotacji uniemożliwia realizację prawa do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji. Skoro z treści art. 170 ust. 1 u.p.o. wynika, że prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, a podmioty prowadzące szkołę realizują zadania publiczne powiatu, to dla realizacji wynikającego z ustawy zasadniczej państwa powszechnego prawa do nauki konieczne jest finansowanie ze środków publicznych oświaty spoza sektora finansów publicznych w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Skarżąca, odwołując się do powołanego wyżej przepisu Konstytucji, przytoczyła fragmenty komentarzy omawiające zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa, polegającą na równoległym istnieniu systemu szkół publicznych i niepublicznych oraz zasadę wolności wyboru szkoły. Polemizowała także skarżąca z konstrukcją części oświatowej subwencji ukształtowanej przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki, bowiem promuje ono szkoły osiągające wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Mieć zaś należy na względzie, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie przystępują do takich egzaminów, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za zdany egzamin, co nie zmienia faktu, że koszty funkcjonowania szkoły muszą być ponoszone. Ponadto dotacja za zdany egzamin jest wypłacana dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia, co może trwać kilka lat. Zdaniem skarżącej działania organu przekazującego dotację nie usprawiedliwia ustalenie dotacji w wysokości zgodnej z treścią rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Organ jest bowiem zobowiązany do finansowania działalności oświatowej szkół. Wskazane rozporządzenie jest zaś sprzeczne z przepisami u.f.z.o. oraz Konstytucją. Organ dotujący powinien więc, zdaniem skarżącej, ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. W odpowiedzi na skargę organ dotujący wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta zaznaczył, że dotacja dla Liceum wypłacana jest na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Powiat jest zaś zobowiązany do wypłacania dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia takiej szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku budżetowym. Za określenie algorytmu podziału części oświatowej subwencji odpowiedzialny jest Minister Edukacji Narodowej i Nauki. Organ dotujący podał również, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej zmniejszeniu uległa dotacja miesięczna, ale jednocześnie nastąpiło zwiększenie o ponad 100 % kwoty dotacji za efekt kształcenia. W wyniku podziału części oświatowej subwencji ogólnej kwota jaką otrzymuje powiat dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych obejmuje stalą kwotę miesięczną, na słuchacza oraz dodatkowo kwotę za uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna wynika z pomnożenia współczynnika Sh, kwoty finansowego standardu A oraz współczynnika Di. Waga współczynnika Sh dla słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosiła wcześniej 0,12, natomiast na 2023 r. zmniejszona została do 0,005. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak zaś stanowi z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej: "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej wykonywany przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przepisu art. 47 u.f.z.o. wynika natomiast, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa m.in. w art. 26 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa m.in. w art. 26, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Art. 26 u.f.z.o. przewiduje, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym. Jak wynika z treści art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Odnotować należy, że zarówno skarżąca, jak organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie ze zgodnymi wnioskami obu stron. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Starosty polegająca na ustaleniu dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Ta placówka oświatowa, prowadzona przez skarżącą, jest szkołą niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Obowiązki organu dotującego w stosunku do Liceum wykonuje zaś Starosta. W związku z tym należy zauważyć, że jak wynika z treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje te przekazywane są na rachunek bankowy szkoły w 12. częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego. Ustęp 3. przewiduje natomiast, że jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest inna niż liczba uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Ponadto, z ustępu 5. pkt 1 tego artykułu wynika, że m.in. niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych, otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał świadectwo dojrzałości, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, w którym ukończył on tę szkołę, należnej z tytułu uzyskania świadectwa dojrzałości. Jak wynika z ustępu 6. pkt 1, ta dotacja jest z kolei wypłacana jednorazowo, na rachunek bankowy szkoły w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia oraz kopii świadectwa ukończenia szkoły i może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły poniesionych w okresie 4. lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji. Warunkiem przekazania tej dotacji jest zaś, jak wynika z art. 33 ust. 1 pkt 3 lit. a u.f.z.o., przekazanie przez organ prowadzący liceum ogólnokształcące dla dorosłych świadectwa dojrzałości w terminie 12. miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę. Zgodnie z informacją Starostwa Powiatowego skierowanego do skarżącej, datowanego na 17 stycznia 2023 r., zgodnie z metryczką subwencji oświatowej na 2023 r. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z 22 grudnia 2022 r., miesięczna stawka na jednego słuchacza Liceum od 1 stycznia 2023 r. wynosi 2,67 zł. Jednorazowa dotacja na absolwentów, którzy otrzymani świadectwo dojrzałości wynosi zaś 6.086,02 zł. Spór w sprawie niniejszej dotyczy ustalenia wysokości jedynie dotacji przewidzianej w ustępie 2. artykułu 26 u.f.z.o. Skarga złożona zaś została 16 lutego 2023 r., a zatem w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Data dowiedzenia się o podjęciu czynności przez organ dotujący wynika z przedstawionych przez ten organ akt i nie jest przedmiotem sporu. Zbędne jest zatem przeprowadzanie na tę okoliczność dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o co wnosiła skarżąca. W związku z tym zauważyć trzeba, że zgodnie z powołanym już wyżej art. 26 ust. 2 u.f.z.o., wysokość dotacji do otrzymania której uprawniony jest organ prowadzący szkołę niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny w przeliczeniu na ucznia jest równa kwocie przewidzianej na ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Do przekazania organowi prowadzącemu wskazaną szkołę tak skalkulowanej dotacji obowiązany jest organ rejestrujący. Obowiązek dotowania szkoły niepublicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącej dla danej szkoły organem rejestrującym, zarówno w zakresie zasad przekazywania dotacji, jak ustalania jej wysokości, nie został pozostawiony uznaniu jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwnie, został ukształtowany ustawowo, przytoczonymi wyżej przepisami u.f.z.o. W zakresie ustalania wysokości dotacji art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wiąże wysokość dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia danego rodzaju szkoły z wysokością kwoty przypadającej na takiego ucznia zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że skarżąca jest m.in. organem prowadzącym liceum ogólnokształcące dla dorosłych, tj. szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny. Zgodnie bowiem z treścią art. 70 ust. 1 zd. II Konstytucji obowiązkowa jest nauka do 18. roku życia. U.p.o. w art. 35 ust. 1 powtarza przytoczoną regulację konstytucyjną, w ustępie 2. stanowi zaś, że obowiązek szkolny trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18. roku życia. Nie ulega też wątpliwości, i nie jest przedmiotem sporu między stronami, że kwota dotacji ustalona przez Starostę w części przekazywanej na jednego ucznia w wysokości 2,67 zł, odpowiada kwocie przewidywanej w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., tj. w ustalona została w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ dotujący art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Dotacja w części wynikającej z treści art. 26 ust. 2 została bowiem przez Starostę ustalona w wysokości zgodnej z treścią przepisu ustawy, tj. art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W tym miejscu zauważyć trzeba, że skarżąca powiązała zarzut naruszenia wskazanego przepisu u.f.z.o. z naruszeniem przepisu art. 33 ust 1 tej ustawy. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały w świetle uzasadnienia skargi. Po pierwsze bowiem, przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o. reguluje zasady przekazywania, a nie ustalania wysokości dotacji. Po drugie zaś, przepis ten reguluje, w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, zasady przekazywania dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5, a nie dotacji uregulowanej w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Z uzasadnienia skargi wynika zaś expressis verbis, że skargą objęte zostało ustalenie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a nie dotacji wynikającej z treści art. 25 ust. 5. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Starostę art. 70 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Odnosząc się do wskazanego zarzutu zauważyć wypada, że aktualnie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis powinien być traktowany nie tylko jako przepis programowy albo gwarancyjny wobec ogólnego prawa do nauki, wynikającego z treści art. 70 ust. 1, co przekreślałoby możliwość formułowania na jego podstawie roszczeń przez obywateli, ale powinien być traktowany także jako źródło bardziej szczegółowego prawa podmiotowego, tj. prawa do równego dostępu do wyrównywania przez państwo szans edukacyjnych (por. wyroki z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt SK 29/13). Powszechność i równość dostępu do wykształcenia stanowią konieczne elementy wynikającego z art. 70 ust. 1 prawa do nauki, ich naruszenia można dochodzić w drodze skargi konstytucyjnej. Zaś zasada pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów, wynikająca ze zd. II w ustępie 4. jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednakże pomoc, której warunki określa ustawa, jak wyraźnie wskazuje powołany przepis, ma mieć charakter indywidualny, więc adresowana być musi bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących, czyli organów prowadzących szkoły. Z uzasadnienia skargi wynika, że ustalenie dotacji, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.f.z.o., przez Starostę skarżąca uważa za niezgodne z prawem ponieważ stanowi ono jedynie iluzoryczne wsparcie dla organu prowadzącego, który musi sfinansować wynagrodzenia dla nauczycieli, a także inne wydatki konieczne w związku z prowadzeniem Liceum. Tak niska dotacja, biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 170 ust. 1 u.p.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, a zatem stanowi realizację zadania powiatu, zdaniem skarżącej, nie odpowiada wymaganiom wynikający z treści zasady dwusektorowości systemu szkolnictwa, tj. równoległego istnienia systemu szkół publicznych i systemu szkół niepublicznych. Dalej argumentowała skarżąca, że z prawem do nauki wiąże się wolność wyboru typu szkoły, co jak wynika z treści art. 70 ust. 3 zd. I Konstytucji, odnosić należy także do szkół niepublicznych, w tym szkół dla dorosłych. Z tych przepisów, jak argumentuje skarżąca, wynika zakaz utrudniania, czy uniemożliwiania dokonywania wyboru szkoły. Szkoły niepubliczne muszą mieć możliwość uzyskiwania tego samego statusu, co szkoły publiczne. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że jak wynika z art. 70 ust. 1 zd. I ustawy zasadniczej państwa, każdy ma prawo do nauki. Z ustępu 3. wynika z kolei zasada swobody wyboru szkoły, publicznej, czy niepublicznej i dlatego obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół. Zauważyć też jednak trzeba, że Konstytucja formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Odmienności w finansowaniu przez władze publiczne szkół publicznych i szkół niepublicznych są zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy zasadniczej państwa i nie podważają one konstytucyjnej zasady dwusektorowości systemu szkolnictwa. Adekwatnie do regulacji wynikających z powołanych przepisów Konstytucji, u.p.o. w art. 14 ust. 1 i 3 definiując szkołę publiczną i szkołę niepubliczną, jako kryterium różnicujące wprowadza zapewnienie bezpłatności nauczania w szkole publicznej w zakresie ramowych planów nauczania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, zasada bezpłatności nauki wynikająca z treści art. 70 ust. 2 Konstytucji dotyczy tylko szkół publicznych. We wszystkich szkołach publicznych, które nie mają statusu szkół wyższych, nauka musi być więc bezpłatna, co oznacza, że funkcjonowanie tych szkół musi być w całości finansowane ze środków publicznych. Nie ma natomiast przeszkód, by szkoły niepubliczne pobierały opłaty za naukę (czesne), także osiągając zyski z tej działalności. Taką możliwość podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne traktować należy jako element swobody zakładania szkół niepublicznych, a w szerszej perspektywie, jako element wolności gospodarczej wynikającej z art. 22 ustawy zasadniczej państwa. Nie jest zaś obowiązkiem władz publicznych, co należy podkreślić, tworzenie dla każdego pozytywnej możliwości pobierania nauki w szkole niepublicznej, niezależnie od sytuacji materialnej zainteresowanego (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2016, komentarz do art. 70, SIP LEX). Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć trzeba, że ustalenie dotacji dla Liceum, będącego szkołą niepubliczną w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o. nie narusza art. 70 ust. 4 Konstytucji. Na władzach publicznych nie ciąży bowiem obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim zakresie, jak w odniesieniu do szkół publicznych. Obowiązku takiego nie można wyprowadzić z przepisów ustawy zasadniczej państwa. Skarżąca podnosi także, iż ustalenia wysokości dotacji w części, w jakiej ustalenie to zostało zaskarżone, "nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki ...". Zdaniem skarżącej żaden przepis rangi ustawowe nie wyłączył bowiem obowiązku powiatu finansowania działalności oświatowej szkół. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej zauważyć należy, że jak na to już wyżej wskazano, władze publiczne nie mają konstytucyjnego ani ustawowego obowiązku pełnego finansowania działalności organów prowadzących szkoły niepubliczne. Bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych. Natomiast zasady wspierania uczniów w szkołach niepublicznych określa ustawa. W świetle tej regulacji konstytucyjnej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły. Oznacza to zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnienie jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, a ściśle organy administracji publicznej, działać muszą, jak to wynika z treści art. 7. ustawy zasadniczej państwa zgodnie z zasadą legalizmu, tj. na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy władzy publicznej szczebla centralnego i lokalnego. Przy tym, organy te są związane każdym obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 7, SIP LEX). Samo zaś prawo, powinno być w kontekście zasady legalizmu rozumiane szeroko, jako całokształt normotwórczych aktów uznawanych za prawo w obrocie prawnym dokonywanym na zasadach określonych w Konstytucji. Za takim podejściem przemawia również ujęcie w konstytucji źródeł prawa w koherentny pod względem formalnym (hierarchia źródeł prawa) i materialnym (spójność aksjologiczna) system źródeł prawa (por. L. Garlicki, M. Zubik, op. cit, komentarz do art. 7). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie ma uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie badanie legalności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Odnotować jednak trzeba, że z przepisu ustawy, tj. art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynika sposób ukształtowania dotacji, której ustalenie przez Starostę kwestionuje skarżąca, zaś Konstytucja normując zasadę dwusektorowego systemu szkolnictwa, nie wprowadziła jednocześnie zasady finansowania szkół niepublicznych ze środków publicznych. Na marginesie zatem jedynie można zauważyć, że wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2267), a ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy zauważyć, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Możliwe jest zaś wykonanie przez sąd administracyjny kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy, zwłaszcza czy nie narusza zakresu materii ustawowej i czy nie zmienia treści ustaw. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest bowiem związany przepisami rozporządzenia, jak to wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem, co trzeba odnotować, w szczególności szeregu czynników wymienionych w pkt 1 – 9. Zauważyć więc trzeba, że czynniki kształtujące sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej w przytoczonym przepisie wskazane zostały tylko przykładowo, co verba legis nie wyklucza uwzględnienia innych jeszcze czynników, w ustępie 6. nie wymienionych. Odnotowując taki sposób wskazania czynników kształtowania sposobu podziału części oświatowej subwencji w treści ustępu 6., trzeba zauważyć, że przepis ten w zakresie określania czynników kształtowania części oświatowej subwencji stanowi uzupełnienie regulacji zawartej w ustępie 5. artykułu 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis przewiduje, że po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów; zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki uczniom, którzy kończą 5 lat lub mniej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, niezwiązanych z: wychowaniem i kształceniem specjalnym, zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi, zatrudnieniem nauczycieli, o których mowa w art. 42d ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, w łącznej liczbie etatów nauczycieli, o której mowa w art. 42d ust. 3 tej ustawy oraz finansowaniem świadczenia na start, o którym mowa w art. 53a ustawy - Karta Nauczyciela. Dopiero te dwa przepisy ujmowane łącznie stanowią wytyczne co do treści aktu wykonawczego, przyznać trzeba, że wyznaczające właściwemu organowi dość szerokie ramy, jakim w stosunku do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Nauki określające zasady podziału globalnej kwoty części oświatowej subwencji ujętej w ustawie budżetowej. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności i argumenty, sąd stwierdził, że zaskarżona czynność organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia aktu albo stwierdzenia bezskuteczności czynności wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.