I SA/Łd 570/23

Dnia 12 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska-Cieplucha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Radomszczańskiego w postaci ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji w 2023 r. oddala skargę.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Zarządu Powiatu Radomszczańskiego w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy L. w R. w 2023 r. W skardze strona wskazała, że poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia: (1) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2082; dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; dalej: u.p.o.) poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na jednego słuchacza w kwocie 2,98 zł, co stanowiło jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; (2) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Z uwagi na zakres i charakter wskazanych naruszeń, strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości stawki należnej dotacji oświatowej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że pismem z 26 maja 2023 r. organ dotujący poinformował skarżącą o aktualizacji kwot dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Radomszczańskiego. Na tej podstawie strona ustaliła, że stawka na słuchacza L. wynosi 2,98 zł. Spółka w związku z tą czynnością złożyła skargę do WSA w Łodzi. Spółka podniosła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza Liceum, kształcącego się w systemie zaocznym, kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Kwota dotacji oświatowej na 2023 r. została radykalnie obniżona i nie pokrywa nawet jednej godziny pracy zatrudnianego przez szkołę nauczyciela, w sytuacji gdy liczba przedmiotów nauczanych w szkole wymaga zatrudnienia większej liczby nauczycieli niż tylko jednego. Takie ustalenie poziomu przekazywanych środków stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, bowiem nie pozwoli na pokrycie nawet ułamkowej części ponoszonych kosztów prowadzenia szkoły, na które składa się wynagrodzenie kilkunastu nauczycieli zatrudnionych w oparciu o umowy o pracę z minimalnym wynagrodzeniem 3.490,- zł miesięcznie, dyrektora szkoły oraz koszt niezbędnej obsługi oraz lokali. Zdaniem skarżącej ustalona przez organ kwota dotacji uniemożliwia realizację prawa do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem strony, skoro z treści art. 170 ust. 1 u.p.o. wynika, że "prowadzenie szkoły (...) nie jest działalnością gospodarczą", a podmioty prowadzące szkołę realizują zadania publiczne powiatu, to dla realizacji wynikającego z ustawy zasadniczej powszechnego prawa do nauki konieczne jest finansowanie sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Działania organu nie usprawiedliwiał fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna była z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Uregulowanie to było bowiem sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawy prawo oświatowe oraz z Konstytucją, co zostało wykazane powyżej. Wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Nastąpiły radykalne zmiany zasad finansowania, które pozbawiły szkoły bieżącej dotacji, jednocześnie bez żadnej gwarancji czy i w jaki ej wysokości szkoła otrzyma dotację jeżeli słuchacz ukończy pełen cykl kształcenia. W związku z tym organ zobowiązany był — zdaniem strony skarżącej — do niestosowania przepisów rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Radomszczańskiego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie wskazanej kwoty dotacji na jednego ucznia zostało dokonane na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Z kolei algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2820; dalej także "rozporządzenie MEiN") oraz Metryczki subwencji oświatowej na rok 2023 dla Powiatu Radomszczańskiego przekazanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Organ podkreślił, że pismem z 26 maja 2023 r. zawiadomił Spółkę iż w związku z aktualizacją wysokości dotacji stawka dotacji oświatowej na jednego słuchacza zmniejszyła się z kwoty 65,25 zł do kwoty 2,98 zł. Organ, w przypadku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, dokonuje aktualizacji stawki dotacji dla placówek oświatowych w pierwszym miesiącu zwanym "miesiącem pierwszej aktualizacji", a zmiana stawki obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji. Organ wyjaśnił ponadto, że obowiązany jest do ustalenia wysokości przyszłych części dotacji, tak aby suma wszystkich części dotacji była zgodna z ostateczną kwotą dotacji. W tym celu ustalił różnicę pomiędzy aktualną wysokością dotacji a sumą części dotacji przekazanej na słuchaczy do miesiąca, w którym nastąpiła aktualizacja włącznie. Powstałą różnicę należy potrącić w pozostałych częściach dotacji do końca roku budżetowego, jednak nie od stawek przysługujących na pojedynczych słuchaczy, tylko od całości kwoty wypłaconej z tytułu dotacji, tj. dokonać jednorazowego potracenia całości kwoty, która stanowiła nadpłatę z uwagi na obniżenie stawek po aktualizacji, przy najbliższej wypłacie dotacji bieżącej. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022r. poz. 2666) w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust.2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się przepisu art. 43 ust.5 tej ustawy, który ogranicza możliwość dowolnego spadku lub wzrostu wysokości dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność dokonana przez Zarząd Powiatu Radomszczańskiego w postaci ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej przypadającej na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w 2023 r. W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi, należy wskazać na ugruntowane w doktrynie stanowisko, że zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotacja, której dotyczy skarga, jest przyznawana w oparciu o art. 26 ust. 2 ww. ustawy, zatem jeżeli strona kwestionuje czynność dokonaną przez organ w postaci błędnego ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji, ma niewątpliwie prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum zgodnie z ustalonym stanem faktycznym L. w R. jest niepubliczną szkołą dla dorosłych, dla której organem rejestrującym jest Powiat Radomszczański. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Radomszczańskiego. Podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został dokonany na podstawie rozporządzenia MEiN, a dokumentem wskazującym wysokość subwencji na jednego ucznia w L. w R. w części oświatowej subwencji ogólnej jest Metryczka subwencji oświatowej 2023. W ocenie Sądu skarżąca nie podważyła sposobu obliczenia kwoty dotacji obowiązującej w 2023 r. miesięcznie na jednego ucznia dla L. w R.. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2820). Wzór na wyliczenie stawki dla słuchacza w liceum ogólnokształcącym został oparty o poniższe wartości: Standard A 6898,6902 * Di 1,0381334091 = 7161,7607756507 współczynnik Sh = 0,005 wzór na stawkę w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym dla dorosłych kształcącym w trybie zaocznym: 7161,7607756507*0,005/12 miesięcy stawka miesięczna dla słuchacza szkoły, który spełnił 50% frekwencji wynosi 2,98 zł. Z przywołanych powyżej przepisów wyłania się mechanizm określania podstawowej kwoty dotacji dla określonych placówek. W ocenie Sądu przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ dotujący oparł się na obowiązujących w tym zakresie wyżej przywołanych przepisach prawa. Tym samym zarzut błędnego wyliczenia dotacji za 2023 r. jest niezasadny. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ dotujący wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania. Dlatego należy uznać, że Zarząd Powiatu Radomszczańskiego nie naruszył prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności dotyczącej ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej dla L. w R. za 2023 r. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz u.f.z.o. i u.p.o. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo iż uważa, że organ dotujący był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy rozporządzenia MEiN, to nie wskazała jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ ten powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Pominięcie zapisów rozporządzenia z 2022 r. przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca) prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym, a strona w skardze nie wskazała żadnego innego konkretnego mechanizmu ustalenia wysokości należnej jej dotacji. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności i argumenty Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. mko