I SA/Łd 283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Bożena Kasprzak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. – posła na Sejm RP na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 4/9/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

Poseł na Sejm RP W. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 4/9/2021 w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały nr XXXV/1136 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych. Poseł na Sejm RP W. T. , zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 6k ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając pierwszy z wniosków organ wskazał na brak legitymacji skargowej strony skarżącej oraz fakt, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, ani rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącym gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, chociażby w sytuacji, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jak również gdy podmiotowi występującemu ze skargą nie sposób przypisać legitymacji skargowej. W niniejszej sprawie występują obie przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 4/9/2021 w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały nr XXXV/1136 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 grudnia 2020 r. W doktrynie nie ma zgodności poglądów na temat tego, jak w kontekście prawa do skargi należy rozumieć pojęcie akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, że pojęcie aktu nadzoru należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 95). W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. Wskazanie przez organ nadzoru, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień - usterki, drobnej nieprawidłowości - nie wykazuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, Państwo i Prawo 1995, nr 2). Według odmiennego poglądu pojęcie akt nadzoru ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, OSP 2003, nr 10, poz. 134). W judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Nie jest aktem nadzoru uchwała, w której organ nadzoru wskazał na nieistotne naruszenie prawa. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru. Aktem nadzoru nie jest również uchwała organu nadzoru zawiadamiająca o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i umarzająca to postępowanie (por.: wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 917/19; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 151/12; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 459/11; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 523/10, postanowienie WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r., I SA/Po 583/09, postanowienie NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 299/06; postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1492/13 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały nr XXXV/1136 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 grudnia 2020 r. Oznacza to, iż prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2020 r. nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy, lecz wobec spełnienia przesłanki zgodności z prawem, umorzeniem postępowania nadzorczego. Niewątpliwie nie doszło do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Umorzenie postępowania nadzorczego nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje wyłącznie skutek procesowy. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, ani rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącym gminy. Nie jest również innym aktem, o którym wspomina przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. Po wtóre, stosownie do przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W świetle art. 50 § 2 p.p.s.a. oraz ustalenia, iż z omawianą skargą wystąpił poseł na Sejm RP W. T. celowym jest odwołanie się do unormowań przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2018 r., poz. 1799 ze zm.). Zgodnie ze wspomnianym ust. 1, poseł lub senator ma prawo podjąć - w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich - interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania. Podkreślić wymaga, iż zwrot "interwencja" w potocznym znaczeniu rozumiany jest jako ingerencja w jakiś proces. Tak więc interwencja poselska może nastąpić w chwili prowadzenia określonego postępowania. Jej celem nie jest wszczęcie postępowania (wniesienie podania, złożenie wniosku i wystąpienie z jakimkolwiek żądaniem) ani też ingerencja w zakończone postępowanie na mocy decyzji ostatecznej (złożenie odwołania w jakiejkolwiek formie), lecz ingerencja w tok toczącego się już postępowania. Za nieuzasadnione przyjąć trzeba stanowisko, iż poseł lub senator tylko z samego wykonywania swojego mandatu może wywieść uprawnienie do wniesienia skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne. Z przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie wynika w żaden sposób uprawnienie o jakim mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. (vide. postanowienia NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2523/13, z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 402/15). Z uwagi na powyższe Sąd stanął na stanowisku, iż W. T., który wniósł skargę jako Poseł na Sejm RP, nie przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi stosownie do art. 50 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu merytoryczne rozpoznanie skargi jest niedopuszczalne i obliguje do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. mko