I SA/Łd 2/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Asesor WSA Grzegorz Potiopa po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi Regionalnej Izby Przemysłowo - Handlowej w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 października 2022 r. nr LIII/527/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości postanawia: 1 odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 300,– (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 12 stycznia 2023 r. pod pozycją 136.

Pismem z 23 listopada 2022 r. Regionalna Izba Przemysłowo - Handlowa w R. (dalej także: skarżąca, strona lub Izba) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 października 2022 r. nr LIII/527/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. Strona zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj: - nieprzeprowadzenie prawidłowej i szczegółowej analizy finansowej w zakresie prawidłowości i konieczności dokonania podwyżki podatku od nieruchomości i przerzucenie ciężaru odpowiedzialności za ich zapłatę na obywateli miasta R., w tym głównie na przedsiębiorców; - brak załączenia uzasadnienia do projektu uchwały przed sesją na BIP, tak aby każdy mógł się z nim zapoznać i dowiedzieć się o motywach podniesienia podatków. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła wnoszę o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także: p.p.s.a.), z uwagi na brak interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i wynikające z nich normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Choć strona w skardze wyraźnie tego nie wyartykułowała, to należy uznać, że podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm., dalej także: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżąca winna udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Sąd podkreśla, że art. 101 ust. 1 u.s.g., przewidując, że "skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem", zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 p.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", a więc kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy przez sąd administracyjny. "Interes prawny «we wniesieniu skargi» [...] wiąże się z oczekiwanym przez skarżącego zachowaniem się sądu administracyjnego. Nie chodzi więc tu o «naruszenie» interesu prawnego, który już wcześniej istniał (nawet o jego naruszenie przez działanie administracji niezgodne z prawem), ale o interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" (por. J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik (i in.), Kraków 2001, s. 797.). Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. stanowi więc lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec strony skarzącej, która musi wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Jest to poważne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., ograniczono ją bowiem wymogiem wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego (por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101). Oznacza to, że skargi nie można wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu strony skarżącej kwestionowany akt narusza prawo (por. postanowienie NSA z 8 października 2013 r., II OSK 2351/13). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 października 2022 r. naruszała interes prawny skarżącej lub jej uprawienie. Mocą tej uchwały podwyższono stawki podatku od nieruchomości na rok 2023 o wskaźnik inflacji, w zaokrągleniu do pełnych groszy, w stosunku do stawek obowiązujących na terenie Miasta R. w roku 2022, za wyjątkiem stawki dla budynków gospodarczych i garaży, dla których zakładany jest wzrost o 10%. Skarżąca pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. została wezwana do wskazanie jej interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona wyjaśniła, że powstała w 2001 r . W zdecydowanej większości członkami Izby są przedsiębiorcy, którzy prowadzą swoje firmy na terenie Miasta R. oraz płacą podatki od nieruchomości. Zdaniem skarżącej uprawnienie do zaskarżenia uchwały z 28 października 2022 r. wynika z jej Statutu, w szczególności z art. 6 Statutu w brzmieniu "Podstawowym zadaniem Izby jest: p.1 (reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych członków Izby) i p.2 (działanie na rzecz stwarzania warunków dla rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości w nowoczesnych formach organizacyjnych i technologicznych) oraz z art. 7, w brzmieniu: "Izba realizuje swoje zadania poprzez: p.1 "Współpracę z centralnymi i terenowymi organami państwowymi i samorządowymi w realizacji przedsięwzięć istotnych dla regionu i członków Izby, w tym także delegowanie przedstawicieli Izby do organów doradczych władz administracji państwowej i samorządowej, p.5 "opiniowanie istniejących i przygotowywanych aktów prawnych regulujących stosunki gospodarcze,". Strona wskazała, że jest uprawniona do zabrania głosu w sprawach żywotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej zarówno w imieniu firm będących członkami Izby jak również niezrzeszonych. Uprawnienie do reprezentacji tych ostatnich daje Izbie również członkostwo (a nawet jej przewodniczenie) w Radzie Gospodarczej przy Prezydencie Miasta R. (strona była inicjatorem jej powstania) oraz Radzie Przedsiębiorców przy Rzeczniku MSP. Skarżąca podkreśliła, że wspólne stanowisko Izby oraz Cechu Rzemieślników i Przedsiębiorców w R. negatywnie opiniujące zamiar podniesienia podatku od nieruchomości na 2023 r. i apelujące o "wycofanie się z zamiaru podniesienia stawek podatku od nieruchomości w jakiejkolwiek skali !!!" nie zostało uwzględnione. Rada Gospodarcza przy Prezydencie Miasta R. tylko przyjęła do wiadomości informację o zmianach. W związku z powyższym skarżąca uznała, że dysponuje interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd stwierdza, że powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie kreuje bezpośrednio ograniczeń, jak i uprawnień samej skarżącej. Strona nie wykazała, że przepisy tej uchwały nakładają na nią samą jakiekolwiek obowiązki lub też pozbawiają ją posiadanych uprawnień. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącej jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Sama okoliczność, że podstawowym zadaniem strony jest reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych członków Izby i działanie na rzecz stwarzania warunków dla rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości w nowoczesnych formach organizacyjnych i technologicznych (art. 6 Statutu), jest niewystarczająca do uznania dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Strona pragnąc skutecznie wnieść skargę przed sądem administracyjnym powinna legitymować się pełnomocnictwem do reprezentowania każdego z przedsiębiorców, który jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonej na terenie Miasta R., tj. w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą. Jak już wyżej wyjaśniono to na skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. m.in. wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04, "Wokanda" 2005/7–8, s. 69, LEX nr 151236, i wyrok NSA w Katowicach z 22.03.2000 r., I SA/Ka 1729/98, LEX nr 42944; szerzej por. m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 603; A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że strona w niniejszej sprawie nie wykazała, że zaskarżona uchwała dotyczy jej własnego i zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę należy odrzucić na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. lp