I SA/Kr 22/24

|Sygn. akt I SA/Kr 22/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r., sprawy ze skargi S. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2022 r. skargę oddala.

S. w R. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) zwróciło się do Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd PN) o udzielenie i wypłatę dotacji w związku z prowadzeniem D. w R. za lipiec 2022 r. Zarząd Powiatu Nowosądeckiego pismem z dnia 27 lipca 2022 r. poinformował, że dotacja w okresie wakacji nie przysługuje. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z 17 sierpnia 2022 r., w którym podkreślono w szczególności, że domy wczasów dziecięcych należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Pismem z 29 sierpnia 2022 r., Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. czynność Zarządu PN w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za lipiec 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 – dalej: u.f.z.o.) w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2022 (Dz.U. poz. 2453) poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie oraz na skutek tego niewypłacenie przez Zarząd PN na rzecz Stowarzyszenia dotacji za miesiąc lipiec 2022 roku, podczas gdy dotacja na rzecz Stowarzyszenia powinna zostać przyznana i wypłacona na wskazaną w informacji liczbę wychowanków, z uwzględnieniem wszystkich dzieci, którzy korzystali z edukacji w D. w R.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Stowarzyszeniu dotacji, a mianowicie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprzyczynienie się przez Zarząd PN do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania Stowarzyszeniu dotacji za lipiec 2022 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu Stowarzyszenia, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, Stowarzyszenie wniosło o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Stowarzyszenia w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za lipiec 2022 r.; uznanie uprawnienia Stowarzyszeni do wypłaty na jego rzecz nieprzyznanej w lipcu 2022 r. dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o. tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata. Dodatkowo Skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a. informacji o faktycznej liczbie uczniów w miesiącu czerwcu 2022 roku oraz planowanej liczbie uczniów w lipcu 2022 roku - na okoliczność ustalenia wysokości należnej stronie skarżącej dotacji za lipiec 2022 roku, którą Zarząd Powiatu Nowosądeckiego powinien na jej rzecz przyznać i wypłacić; b. opinii Profesora M. P.- na okoliczność wadliwości czynności odmowy wypłaty dotacji, albowiem z uwagi na realizację zadań edukacyjnych Skarżącemu przysługuje dotacja także za miesiące wakacyjne; c. interpretacji Ministra Edukacji i Nauki - na okoliczność wadliwości czynności odmowy wypłaty dotacji za lipiec 2022 roku, albowiem z uwagi na realizację zadań edukacyjnych Skarżącemu przysługuje dotacja także za miesiące wakacyjne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie jest organem prowadzącym D. w R. Ewidencję szkół i placówek niepublicznych w powiecie nowosądeckim prowadzi Zarząd PN, który jest między innymi odpowiedzialny za przekazywanie oraz ustalanie kwot dotacji dla organów prowadzących szkoły i placówki niepubliczne. Strona skarżąca podała, że sama kwota dotacji nie jest sporna, gdyż ustalana jest w oparciu o obowiązujące w tym względzie przepisy. Wadliwość czynności Zarządu PN należy upatrywać w tym, że błędnie nie przekazał on dotacji za miesiąc lipiec 2022 roku, odmawiając jej wypłaty i ustalenia. Z informacji uzyskanych przez Stowarzyszenie wynika, że Zarząd PN nie przekazuje tych środków z uwagi na to, iż stoi na stanowisku, że dotacja dla domów wczasów dziecięcych nie jest należna w miesiącach wakacyjnych. Nie sposób się z tym zgodzić, albowiem żaden przepis nie ogranicza dotacji dla domów wczasów dziecięcych jedynie do miesięcy wrzesień - czerwiec. Ponadto Skarżąca wskazała, że nie może schodzić z pola widzenia fakt, iż wszystkie dzieci wykazane w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów realizowały edukację w D. w R. Jak wskazuje natomiast art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacja oświatowa dla domu wczasów dziecięcych należna jest na każdego wychowanka. Stowarzyszenie podkreśliło, że wszyscy wskazani w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wychowankowie korzystali z edukacji i rozwoju w D. w R., a tym samym brak było podstaw do odmowy wypłaty dotacji. Zarząd PN a priori przyjął, że dotacje dla domu wczasów dziecięcych nie są należne w miesiącach wakacyjnych, nie dokonał przy tym żadnej kontroli w zakresie zasad funkcjonowania ww. D. oraz sposobu organizacji w placówce edukacji i rozwoju. Strona podała, że dotacja przysługuje na tych samych zasadach na każdego wychowanka domu wczasów dziecięcych, niezależnie od miesiąca, w którym korzysta z edukacji i rozwoju w placówce. W efekcie, w opisanej sytuacji, należy przyznać dotację na każdego wychowanka domów wczasów dziecięcych, przy czym dotację oblicza się na tych samych zasadach co w miesiącach wrzesień - czerwiec. W konsekwencji Stowarzyszenie stwierdziło, że organ blednie odmówił przyznania i wypłaty dotacji w ramach raty dotacji za lipiec 2022 r.. Bez wątpienia błędna odmowa przyznania i wypłaty dotacji naruszyła interesy prawne i majątkowe strony skarżącej, albowiem nie otrzymała ona świadczenia, które powinna była otrzymać na mocy przepisów u.f.z.o. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że Stowarzyszenie dokonało nieprawidłowej wykładni art. 29 u.f.z.o. Nadto wielokrotnie, nietrafnie dokonuje wykładni wyrażenia "wypoczynek" oraz "wychowankowie", skupiając się jedynie na ich literalnym brzmieniu. Co więcej, Stowarzyszenie zamiennie używa wyrażenia "uczeń", "dziecko", "wychowanek", a które to posiadają definicję legalną. Zdaniem Zarządu PN, nie ulega wątpliwości, że domy wczasów dziecięcych zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 – dalej: u.p.o.), należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W skardze z niewiadomych przyczyn, zupełnie pominięty został § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz.U. poz. 1606 – dalej: Rozporządzenie MEN). Stowarzyszenie domagając się dotacji na podstawie art. 29 u.f.z.o. pominęło kluczową kwestię, że jest ona otrzymywana na wychowanka. Definicję "wychowanka domu wczasów dziecięcych" zawiera § 70 ww. rozporządzenia MEN. Twierdzenie Stowarzyszenia jakoby Zarząd PN nie przekazywał dotacji, gdyż jest ona nienależna w miesiącach wakacyjnych, jest nieprawdziwa. Jedyną podstawą odmowy udzielenia dotacji jest fakt, że Stowarzyszenie nie spełniało przesłanek określonych w art. 29 u.f.z.o. W toku całej przedmiotowej sprawy Stowarzyszenie zasadność przyznania dotacji uzasadniało faktem, że dzieci przebywające w domu wczasów dziecięcych wcale nie wypoczywają, lecz biorą udział w szeregu aktywności. Zdaniem Zarządu PN, przebywające w tym domu dzieci brały udział w "wypoczynku", którego definicja została określona przepisami art. 92a-92t u.s.o. oraz rozporządzenia w sprawie wypoczynku dzieci i młodzieży. W związku z powyższym, podstawą do odmowy udzielenia dotacji przez Zarząd PN był fakt, że dzieci i młodzież korzystające z wypoczynku organizowanego przez dom wczasów dziecięcych, na podstawie powołanych przepisów, są uczestnikami wypoczynku, a nie jego wychowankami. Sam pobyt w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Dom wczasów dziecięcych może organizować zarówno wypoczynek dzieci i młodzieży, jak i krajoznawstwo i turystykę (np. wycieczki szkolne) na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Postanowieniem z 31 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1093/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uznając, że czynności wypłaty dotacji, jako mającej jedynie charakter rachunkowo-księgowy a nie władczy, nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Stowarzyszenia i postanowieniem z 8 grudnia 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie (sygn. akt I GSK 1347/23). Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych. NSA zauważył przy tym jednak, wyrażona w tej sprawie ocena Sądu pierwszej instancji ma charakter merytoryczny, nie zaś formalny, bo Sąd dokonał oceny zasadności żądania skarżącego w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego. NSA podał, że Stowarzyszenie kierując swoje żądanie do organu wprost wskazywało podstawę prawną ubiegania się o przyznanie dotacji odwołując się do art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Przepisy te wprost stanowią o prawie niepublicznej placówki do otrzymania dotacji na każdego wychowanka, precyzując jej wysokość w przypadku domu wczasów. Ani te przepisy ani przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" nie uzależniają prawa do dotacji od tego, w jakim terminie opieka i wychowanie uczniów poza miejscem zamieszkania jest świadczona. W szczególności nie ma mowy o tym, by dotacja przysługiwała wyłącznie za opiekę i wychowanie w okresie roku szkolnego. Przeciwnie – już z samej nazwy "dom wczasów dziecięcych" oraz z jego definicji, zamieszczonej w § 68 i 69 rozporządzenia wynika, że istota działalności domu polega na organizowaniu i prowadzeniu kształcenia dzieci i młodzieży, połączonego ze wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju, wzmacnianiu kondycji psychofizycznej, zachowań prozdrowotnych z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, organizowanie aktywnych form wypoczynku. W świetle § 70 pkt 1 rozporządzenia pobyt w domu może odbywać się w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a i nast. ustawy o systemie oświaty. Wbrew jednak kategorycznemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, wypoczynek nie wyklucza, a wręcz obejmować ma – zgodnie z art. 92a ust. 1 u.s.o. – szkolenie lub pogłębianie wiedzy, rozwijanie zainteresowań, uzdolnień, kompetencji społecznych, rekreację, regenerację sił fizycznych i psychicznych. Wypoczynek zgodnie z tym przepisem ma trwać co najmniej 2 dni podczas ferii letnich, zimowych, wiosennej i zimowej przerwy świątecznej i przyjmować ma w szczególności formułę kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. NSA podało, że dokonując – nota bene wadliwej – oceny charakteru prowadzonego przez skarżące Stowarzyszenie działalności domu wczasów dziecięcych i kwalifikując żądanie strony skarżącej jako wyłączone spod hipotezy art. 47 u.f.z.o. Sąd w istocie wyraził stanowisko na temat zasadności skargi. Na tym etapie postępowania było to przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sad administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Istota rzeczy w podanej sądowej kontroli sprawie sprowadza się do oceny czynności organu polegającej na niewypłaceniu skarżącemu Stowarzyszeniu, dotacji za lipiec 2022 r., w kontekście zarzucanego organowi naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. W tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny. Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Zwieńczeniem ciągu działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19, LEX nr 2644367). Skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za lipiec 2022 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2021r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022, a zatem istota sporu sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do oceny zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej za okresy wakacyjne i feryjne. Zagadnienia te – jak słusznie wskazywały w swych pismach procesowych strony postępowania – były już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. I tak wyrokiem z dnia 20 października 2023r. w sprawie o sygn. I SA/Kr 793/23 Sądu uwzględnił skargę, uznając uprawnienie skarżącej do wypłaty na jego rzecz dotacji za lipiec 2023r. Natomiast wyrokiem z dnia 18 grudnia 2023r. w sprawie o sygn. I SA/Kr 907/23, dotyczącej wypłaty dotacji za sierpień 2023r.,Sąd skargę oddalił. Obydwa orzeczenia nie są prawomocne. W sprawach dotyczących dotacji za wakacyjne miesiące 2022r. zapadło kolejne w tym temacie orzeczenie, dotyczące wypłaty dotacji za miesiąc sierpień w którym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023r. sygn. I SA/Kr 1029/23, skargę S. oddalono. W niniejszej sprawie, dotyczącej wypłaty dotacji za miesiąc lipiec 2022r. strony powołują się na argumentację dla nich korzystną, zaczerpniętą z rozbieżnych merytorycznie orzeczeń. Kierując się dobrem wymiaru sprawiedliwości rozumianym jako zapewnianie jednolitości orzecznictwa w sprawach identycznych co do swego przedmiotu zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym – a już szczególnie dotyczących tej samej strony – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę postanowił podzielić pogląd i argumentację zawartą w wyroku dotyczącym miesiąca następnego po lipcu 2022r. tj. wydanym w sprawie I SA/Kr 1029/23 dotyczącej sierpnia 2022r. i posłużyć się zaprezentowaną tam argumentacją. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej jako: "p.o."), domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, co stanowi ich podstawową charakterystykę w ramach systemu oświaty. Szczegółowe określenie celu i zadań domów wczasów dziecięcych nastąpiło na w przepisach obowiązującego w spornym okresie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie). Z treści jego § 68 ust. 1 wynika, że "Dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Tym samym podstawowym celem funkcjonowania omawianych placówek oświatowych jest organizowanie i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, które realizowane są przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych, do których należą: organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków; czy organizowanie aktywnych form wypoczynku (§ 69 cytowanego rozporządzenia). Podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdecydowano się na wprowadzenie definicji wychowanka. W § 70 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2). Skoro przedmiotem sporu jest prowadzenie kształcenia przez domy wczasów dziecięcych w okresie feryjnym, niezbędne staje się zdefiniowanie tego pojęcia, a także poczynienie uwag ogólnych dotyczących organizacji kształcenia oraz realizacji obowiązku nauki i obowiązku szkolnego w ramach pobytów w domach wczasów dziecięcych. Choć ustawodawca nie zdecydował się na zawarcie w przepisach p.o. definicji legalnej pojęcia "kształcenie", odkodowanie jego znaczenia nie wydaje się jednak zabiegiem nastręczającym trudności. Pojęcie to należy bowiem utożsamiać zgodnie z jego znaczeniem w etnicznym języku polskim, tzn. jako synonim "uczenia się, nauki, edukacji", a zatem – jak się wydaje – w znaczeniu konwencjonalnym. Analiza przepisów p.o. skłania do jeszcze precyzyjniejszego sformułowania, a mianowicie, że ustawodawca, używając pojęcia "kształcenie", odnosi się do pobierania nauki w systemie szkolnym, a zatem pojęcia tego używa w aspekcie formalnym. Potwierdza to także wykładnia systemowa omawianej regulacji, a w szczególności argumentum a rubrica, co wynika w szczególności z systematyki ustawy, czy użytej nomenklatury, które kształcenie, jego organizację i prowadzenie utożsamiają z celową działalnością szkoły i określonych placówek oświatowych. Szczególnego znaczenia dla interpretacji tego pojęcia nabiera więc zatytułowanie Rozdziału 5 p.o. "Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych" oraz zgrupowanie w tej jednostce ustawy przepisów dotyczących tworzenia szkół i placówek oraz fundamentalnego także z punktu widzenia niniejszej sprawy zagadnienia form działalności dydaktyczno-wychowawczej, a więc rodzajów zajęć prowadzonych przez szkoły i placówki w ramach realizacji swojego podstawowego zadania z zakresu kształcenia. Za takim rozumieniem pojęcia "kształcenie" przemawia także jego definicja pedagogiczna, zgodnie z którą stanowi ono ogół świadomych, planowanych i systematycznych oddziaływań dydaktyczno-wychowawczych na ogół uczniów (dzieci, młodzież oraz dorosłych) mający na celu zapewnienie wykształcenia (Cz. Kupisiewicz, M. Kupisiewicz, Słownik pedagogiczny, Warszawa 2009, s. 87). Skoro więc kształcenie, jako jeden z podstawowych celów systemu oświaty, realizowane jest w wymiarze instytucjonalnym, cel domów wczasów dziecięcych w postaci organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży, realizowany w formie organizowania zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, czy też organizowania zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków, następuje jedynie przez realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Wprost wskazał na to prawodawca w treści § 73 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych. Nie jest to przepis jedynie o charakterze technicznym, wyrażający formy realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, lecz stanowi rozwinięcie sposobu wykonywania statutowego celu domów wczasów dziecięcych. Wyjaśnienia wymagają także pojęcia "obowiązek szkolny" i "obowiązek nauki." Treścią pierwszego z nich, zdefiniowanego w art. 35 ust. 2 p.o., jest obowiązek zdobywania wiedzy i umiejętności w sposób zorganizowany, tzn. w formach szkolnych (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, s. 239). Obowiązek szkolny spełnia się bowiem przez uczęszczanie do szkoły podstawowej publicznej albo niepublicznej. Z kolei obowiązek nauki, niezależnie od poziomu kształcenia i rodzaju placówki, w której jest realizowany, trwa do ukończenia 18. roku życia. Skoro domy wczasów dziecięcych mają za zadanie organizować i prowadzić kształcenia dzieci i młodzieży, w ich zakresie leży przede wszystkim zapewnienie realizacji obowiązku nauki i obowiązku szkolnego przez ich wychowanków, co stanowi konieczny element pobytu dzieci w placówce. Towarzyszy temu również wsparcie fizyczne i psychiczne rozwoju wychowanka oraz wzmocnienie jego ogólnej kondycji psychofizycznej – również przez kształtowanie zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. W tym stanie rzeczy nie sposób utożsamiać organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży z odrębnymi od instytucjonalnych, a więc szkolnych, form działalności dydaktyczno-wychowawczej określonych w art. 109 p.o. Jedynie zatem prowadzenia określonego rodzaju zajęć edukacyjnych w szkole, w której realizowany jest obowiązek nauki lub obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez ucznia statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 70 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast skoro zajęcia edukacyjne mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1211), uwzględniającym w szczególności terminy rozpoczynania i kończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a także przerw świątecznych i ferii szkolnych, uczniów przebywających w tych okresach w domach wczasów dziecięcych nie można uznać za wychowanków, z których pobytami wiąże się uzyskanie dotacji. W ocenie sądu zredukowanie sporu w niniejszej sprawie do konieczności oceny charakteru pobytu uczniów w domu wczasów dziecięcych w okresie feryjnym z perspektywy prowadzonych wówczas zajęć edukacyjnym jest nieuzasadnione, ponieważ pomija zasadniczą kwestię, która rzutuje na dopuszczalność wypłaty dotacji w okresach wakacyjnych, a mianowicie możliwość prowadzenia kształcenia w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu. Skoro w rzeczonym okresie, który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 p.o., nie może być prowadzona podstawowa działalność placówki oświatowej, to tym samym nie może odbywać się kształcenie dzieci i młodzieży. Za takie nie sposób jest uznać prowadzenia zajęć edukacyjnych, których celem jest wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. Wpisuje się to co prawda w podstawowy cel funkcjonowania tych placówek, jednakże realizowane może być wyłącznie w formach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, skoro domy wczasów dziecięcych, jako część systemu oświaty, mogą działać wyłącznie w ściśle określonym reżimie prawnym. Oprócz kształcenie w przedstawionym już rozumieniu, domy wczasów dziecięcych mogą przyjmować dzieci i młodzież w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, inne niż dom wczasów dziecięcych. Biorąc pod uwagę formy organizowania krajoznawstwa i turystyki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. poz. 1055), mieszczą one w sobie cel związany ze wspieraniem i uzupełnianiem kształcenia dzieci i młodzieży. Natomiast w okresie ferii zimowych i letnich mogą być organizowane pobyty w ramach wypoczynku dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 92a i następnych ustawy o systemie oświaty. W art. 92a ust. 1 u.s.o. ustawodawca wprowadził definicję wypoczynku na potrzeby przepisów dotyczących jego organizacji. Za wypoczynek uznaje się wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jest to więc jedyna zorganizowana i uregulowana w przepisach prawa forma pobytu w domach wczasów dziecięcych w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Nie traci charakteru pobytu w ramach wypoczynku zdefiniowanego w art. 92a ust. 1 u.s.o. pobyt dzieci i młodzieży, który nie został zgłoszony w wykonaniu obowiązku określonego w art. 92d tej ustawy. Dla określenia rodzaju pobytu znaczenia ma przede wszystkim to, czy został on zorganizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, a więc czy spełnia cel wynikający z powołanego art. 92a ust. 1 ustawy. Za tym poglądem przemawia także ustanowiony przez ustawodawcę mechanizm sankcji karnej za organizowanie wypoczynku bez zgłoszenia (zob. art. 96a u.s.o.). Istotne jest również, że ustawodawca wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów u.s.o. do wypoczynku organizowanego dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście. A contrario przepisy powołanej ustawy mają zastosowanie do wszelkich form wypoczynku planowanych przez podmioty niezwiązane osobiście z uczestnikami kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu czy biwaku (por. A. Piszko [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2018, s. 499). W tym więc przypadku pobyt, który nie został zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty, powinien być utożsamiany z wypoczynkiem. Natomiast pobyt dzieci co prawda spełniający definicję wypoczynku wskazaną w art. 92a ust. 1 u.s.o., lecz organizowany dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście, takiego charakteru mieć nie będzie. Powstaje jednak wątpliwość, jak tego rodzaju pobyt winien być zatem zakwalifikowany przez dom wczasów dziecięcych. Z całą jednak pewnością nie będzie mógł przybrać formy kształcenia w rozumieniu konwencjonalnym, nawet jeśli usługa turystyczna skierowana do dzieci i młodzieży została wzbogacona ofertą edukacyjną, a sam wyjazd określony jako edukacyjny. To samo tyczy się wyjazdów zorganizowanych co prawda przez podmioty określone w art. 92c u.s.o. jako organizatorzy wypoczynku, lecz zakwalifikowane jako pobyty edukacyjne, które nie stanowią wypoczynku. W każdym z tych przypadków pierwszoplanowym celem wyjazdu w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych będzie rekreacja lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych oraz wzmocnienie ogólnej kondycji psychofizycznej, natomiast zaplanowane zajęcia edukacyjne będą ów cel jedynie wspierać (np. obóz taneczny, obóz czy letnia szkoła językowa itd.). Jeśli pobyt dzieci i młodzieży został zorganizowany w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. w okresie ferii letnich lub zimowych, a dodatkowo został wzbogacony o zajęcia edukacyjne wspierające lub uzupełniające kształcenie, uczestnikom tego pobytu nie będzie przysługiwało miano wychowanków. Oznacza to tym samym, że tego rodzaju pobyty nie będą dotowane. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wprowadza definicji legalnej wychowanka, choć pojęciem tym posługuje się w art. 29 określając podmiot, z którego pobytem w placówce wiąże się prawo do dotacji. W myśl ust. 1 powołanego artykułu, niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Mechanizm obliczania wysokości należnej dotacji został z kolei określony w ust. 2 tegoż artykułu, stanowiąc, że wysokość dotacji dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 p.o., jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym. Nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia pojęcia "wychowanek" wynika zatem z przepisów regulujących rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach. W spornym roku 2022 stanowiło o tym cytowane na wstępie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. Pojęcie wychowanka zostało zdefiniowane na dwóch płaszczyznach: pozytywnej przez odesłanie do celu jego pobytu w domu wczasów dziecięcych ("przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia"), jak również negatywnej, sprowadzającej się do wyłączenia z niej dzieci i młodzieży przebywającej w placówce w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Nie jest jednak uzasadnione twierdzenie, że sam pobyt w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia, stanowi wystarczającą podstawę do uznania korzystającego z niego dziecka za wychowanka. Konieczne jest jeszcze powiązanie wskazanego celu ze zorganizowaną, tj. znaną przepisom prawa, formą pobytu w placówce. Oznacza to, że samo zorganizowanie w okresie ferii letnich lub zimowych pobytów o charakterze edukacyjnych, niebędących jednak kształceniem w ścisłym rozumieniu tego pojęcia zaprezentowanym w niniejszym wyroku, nie czyni z ich uczestników wychowanków, zaś podmiot ten wypoczynek organizujący - podmiotem uprawniony do dotacji. Z kolei pobyt realizujący cel wypoczynku uregulowanego przepisami u.s.o., czy będący inną znaną w przepisach oświatowych formą wypoczynki (tj. krajoznawstwo i turystyka), został wprost wyłączony z obszaru dotowanego. Przepisy oświatowe nie normują innego rodzaju pobytów, w szczególności scharakteryzowanych przez samą stronę jako pobytów edukacyjnych, co prowadzi do wniosku, że pobyty tego rodzaju mogą być organizowane w całości na zasadach komercyjnych. Użycie właściwego dla alternatywy zwykłej (nierozłącznej) spójnika "lub" w przepisie § 68 ust. 1 rozporządzenia określającym cel funkcjonowania domów wczasów dziecięcych powoduje, że do jego wypełnienia wystarczy, by spełniona została jedna ze wskazanych przesłanek. Oznacza to, że samodzielnym celem funkcjonowania tych placówek jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Nie oznacza to jednak, że skoro zawarta w § 70 rozporządzenia definicja wychowanka odsyła do celu określonego w § 68 ust. 1 tego rozporządzenia, to do uznania pobytu dziecka za pobyt wychowanka wystarczającego będzie ustalenie, że przebywa on w celu wspierania i uzupełnienia kształcenia. Tak jak zostało to już wyjaśnione, powyższa teza byłaby uzasadniona jedynie wówczas, gdy prawodawca przewidziałby konkretne ramy prawne pobytów o tym charakterze, które podlegałyby dotowaniu. Skoro jednak charakter takich pobytów posiada przede wszystkim wypoczynek, który z woli prawodawcy został wyłączony z dotacji, oznacza to – w przekonaniu Sądu – świadomy zabieg prawodawcy prowadzący do uznania, że w istocie tylko pobyty związane z organizowaniem i prowadzeniem kształcenia przez te placówki podlegać będą dotowaniu. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że zamiarem prawodawcy było pozostawienie poza obszarem dotowanym wszelkich pobytów wakacyjnych niezwiązanych z realizacją kształcenia w ujęciu konwencjonalnym, a zatem instytucjonalnym i przymusowym, a więc pobytów, podczas których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Tym samym nawet pobyt wpisujący się co prawda w cel domów wczasów dziecięcych, jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia, jednakże realizowany w czasie ferii letnich lub zimowych, nie stanowi pobytu wychowanka. Art. 35 ust. 1. stanowi on, że dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Słusznie wskazuje się w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkół i placówek ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole, placówkę) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13). Rację mają również komentatorzy, że w ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, s. 183). W analizowanym przypadku dofinansowanie realizacji zadań placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, dokonywane jest jedynie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co powoduje, że dotowana może być wyłącznie podstawowa działalność placówek w czasie spełniania przez wychowanka obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądami prawnymi przedstawionymi – między innymi – w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 6.09.2023 r., sygn. akt III SA/Wr 846/22. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności. Biorąc zatem pod uwagę brak stosowania w warunkach niniejszej sprawy przepisów k.p.a., sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie okazał się uzasadnione, choć w istocie tożsamy z powołanymi w tych przepisach zasadami standard postępowania niewątpliwie obowiązuje także przy podejmowaniu czynności z zakresu administracji publicznej, a który w analizowanej sprawie został zachowany. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej w zakresie dołączonych do pisma procesowego z dnia 7 lutego 2024r. opinii gdyż obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej pod względem zgodności z prawem, a więc w kontekście realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku i pozostawione jest do uznania sądu, zaś jego celem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd nie ma też podstaw by w zakresie w jakim rozstrzyga opierać się na opiniach "ekspertów-specjalistów" w danej dziedzinie. Zgłoszone wnioski dowodowe nie mogły zatem zostać uwzględnione. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a., skargę należało oddalić.