I SA/Kr 1045/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie WSA Maja Chodacka WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 16 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec - maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2020 r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił R. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec - maj 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznymi i prawnym. W dniu 7 kwietnia 2020 r. skarżący złożył na urzędowym formularzu wniosek o odroczenie o 3 miesiące terminu płatności składek za okres marzec i kwiecień 2020 r. W dniu 7 lipca 2020 r. skarżący złożył uzupełniające pismo, w którym wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych za trzy miesiące od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że spełnia przesłanki uprawniające go do otrzymania wnioskowanej ulgi. Uprzednio błędnie zinterpretował informacje na stronie internetowej i wydrukował, a następnie złożył błędny formularz. W piśmie z dnia 9 lipca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek mógł być złożony wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego, dlatego też pismo z 7 lipca 2020 r. złożone w formie papierowej organ pozostawia bez rozpoznania. W dniu 16 lipca 2020 r. skarżący raz jeszcze zawnioskował o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek i poprosił o zmianę kwalifikacji złożonego przez niego pisma z 7 kwietnia 2020 r. z RDU na RDZ. Powołał się na popełniony błąd i wskazał, że dokumenty można było przekazywać w formie papierowej, wrzucając je do urny umieszczonej przed oddziałem ZUS. W odpowiedzi pierwotnie mailowej, a następnie – po wniosku skarżącego – papierowej organ poinformował skarżącego, że jego wniosek z 7 kwietnia jednoznacznie wskazywał przedmiot żądania, tj. odroczenie terminu zapłaty składek. Wobec tego nie można inaczej zinterpretować podpisanego przez skarżącego dokumentu. Organ poinformował też, że wnioski o zwolnienie należało składać w terminie do 30 czerwca 2020 r., natomiast późniejsze wnioski były pozostawiane bez rozpoznania. Następnie w dniu 16 września 2020 r. organ wydał opisaną na wstępie decyzję, w której odmówił skarżącego do zwolnienia z opłacenia należności składkowych. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r, a następnie organ wskazał na wymogi formalne wniosku. W opinii organu, z uwagi na niedopełnienie ustawowych terminów na złożenie wniosku, który zawiera dane niezbędne do umorzenia składek, skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności składkowych. Od powyższej decyzji R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł w niej o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie skarżącego z opłacania należności składkowych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący raz jeszcze wskazał, że intencją złożonego przez niego pisma z dnia 7 kwietnia 2020 r. było uzyskanie zwolnienia od obowiązku opłacania składek, a nie odroczenie tego obowiązku. Początkowo złożył błędny formularz, ponieważ uzyskanie informacji na infolinii ZUS było niemożliwe, nie mógł się tam bowiem dodzwonić. Informacje o możliwości ubiegania się o tę ulgę uzyskał ze środków masowego przekazu oraz strony internetowej ZUS. Skarżący powołał się na ogólny chaos panujący na początku pandemii, sprzeczność informacji, wielokrotnie zmieniające się przepisy i formularze oraz urzędników, którzy zasłaniali się nieznajomością nowych przepisów. Skarżący wskazał, że w piśmie z 7 lipca 2020 r. nie zmienił swojego wniosku lecz go wyjaśnił i sprecyzował. Zaskarżona decyzja jest jego zdaniem sprzeczna z celem tzw. tarczy antykryzysowej. Organ wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do nieterminowości wniosku. Zarzucił dodatkowo skarżącemu brak wiarygodności, która polega na tym, że w pismach kierowanych do organu skarżący wskazywał na złożenie wniosku na błędnym formularzu, natomiast w skardze stwierdził, że nie pamięta jaki złożył formularz. Organ stwierdził też, że względem skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą należy stosować podwyższony miernik staranności, a skarżący powinien był zadbać o należyte złożenie wniosku o zwolnienie ze składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych za miesiące od marca do maja 2020 r. z powodu złożenia wniosku o zwolnienie po terminie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stosownie do powołanej regulacji wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Przepis art. 31zo ust. 1 ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W niniejszej sprawie organ uznał, że pismo skarżącego z dnia 7 lipca 2020 r., w którym sprecyzował on swoje żądanie, domagając się udzielenia zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, zostało złożone po terminie. Jak bowiem stanowi powyżej cytowany przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, wniosek taki należało złożyć do 30 czerwca 2020 r. Wobec złożenia wniosku po tym terminie, czyli 7 lipca 2020 r., organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności w tym zakresie. Sąd stwierdził, że postępowanie organu narusza przepisy prawa, całkowicie pomija bowiem treść art. 15zzzzzn2 cyt. ustawy. Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 kodeksu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów cyt. ustawy, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Wręcz przeciwnie, po zapoznaniu się z argumentami skarżącego, który wyjaśnił, że złożył wniosek przed upływem ustawowego terminu, jednakże z uwagi na panujący w okresie pandemii chaos informacyjny, użył niewłaściwego formularza, organ stwierdził, że żadna modyfikacja wniosku nie jest dopuszczalna. Tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy. Opisany w art. 31zp ust. 1 termin do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z 16 września 2020 r., czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Poza sporem jest, że stan ten obowiązuje od 20 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych czynności, których zaniechał. Po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1), wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczyć o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. W ocenie Sądu, brak zastosowania regulacji art. 15 zzzzzn2 cyt. ustawy i przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z miesiące od marca do maja 2020 r. narusza nie tylko te przepisy, ale i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 k.p.a.). Organ winien również uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ wydając w przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył powyższe zasady, choć skarżący wyjaśniał jeszcze w toku postępowania, że od samego początku miał zamiar ubiegać się o zwolnienie od obowiązku uiszczania składek ubezpieczeniowych, a złożenie przez niego wniosku o odroczenie było wynikiem błędu, wydrukował bowiem z systemu niewłaściwy formularz. Skarżący wyjaśnił też, że w chwili składania wniosku nie mógł uzyskać wiarygodnych informacji, ponieważ formularze składało się w tym czasie do urny umieszczonej przed oddziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się natomiast do akcentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę konieczności stosowania wobec przedsiębiorców podwyższonego miernika staranności należy wskazać, że choć argument ten jest co do zasady trafny, to opisana na wstępie ustawa w znaczący sposób zmodyfikowała rygoryzm terminowy – w stosunku do wszystkich obywateli, nie wyłączając przedsiębiorców. Finalnie należy zwrócić uwagę, że analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż organ odmawiał początkowo skarżącemu udzielenia wnioskowanej przez niego ulgi w pismach informacyjnych, wysyłanych drogą mailową oraz pocztą tradycyjną. Wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie było wynikiem wyłącznie inicjatywy skarżącego, który wyraźnie tego zażądał. Początkowe działanie organu, który rozstrzygał sprawę w drodze pism informacyjnych stanowiło ewidentne naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ rozpatrzy wniosek skarżącego z uwzględnieniem opisanej powyżej procedury z art. 15zzzzzn2 cyt. ustawy, szczególnie zwracając uwagę na obiektywne przeszkody do uzyskania należytej informacji w terminie składania przez skarżącego wniosku o zwolnienie. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie tej ustawy w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, a nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, albowiem organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż nie ma możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Z kolei skarżący w skardze zawnioskował o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzania rozprawy. Sąd zaniechał natomiast orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e tej ustawy zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś w sprawie występował bez profesjonalnego pełnomocnika.