I SA/Kr 1007/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 12000/CV-19/21861704 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie na rzecz W. P. kwotę 697 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 24 lutego 2021 r. W. P. (skarżąca, strona) prowadząca działalność gospodarczą pod firmą W., zwróciła się o wypłatę świadczeń przyznawanych na podstawie art. 15gga ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej "ustawa o Covid-19") na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Powyższy wniosek obejmował przyznanie, dofinansowania wynagrodzenia na okres 3 miesięcy, począwszy od lutego 2021 r., dla 4 pracowników, w łącznej kwocie 24.000.00 zł. Skarżąca wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, kodem 56.10.A jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (DWUP) w dniu 6 kwietnia 2021 r. negatywnie zweryfikował wniosek skarżącej, a tym samym odmówił zawarcia umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na art. 15gga ustawy COVID – 19, będący podstawą rozstrzygnięcia, podając że przedsiębiorca jest uprawniony do otrzymania pomocy, o ile na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, gdzie rodzaj przeważającej działalności wg PKD 2007 oznaczony był jednym z kodów wskazanych w cytowanym artykule. W wyniku weryfikacji danych stwierdzono, że do 30 września 2020 r. przeważająca działalność prowadzona była z kodem PKD 23.99.Z, który nie został ujęty w powołanym przepisie, a zmiana na kod uprawniający do otrzymania wnioskowanej pomocy, tj. 56.10.A nastąpiła po tej dacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą czynność DWUP zarzucono: 1. błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i pominięciu faktu, że w dniu 30.09.2020 r. W. P. prowadziła jedynie działalność gospodarczą w zakresie uprawniającym do otrzymania wnioskowanej pomocy tj. kod PKD 56.10.A, zaś informacje w CEIDG z dnia 30.09.2020 r., zgodnie z którymi przeważającą działalnością był kod PKD 23.99.Z były nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznie wykonywanej działalności, zatem nie powinny stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmówienia zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń; 2. błędne zastosowanie przepisów art. 15 gga ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez uznanie, że skarżąca nie prowadziła na dzień 30.09.2020 r. przeważającej działalności wg PKD uprawniającej do otrzymania pomocy, podczas gdy faktycznie prowadziła taką działalność - Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne tj. 56.10.A. W związku z powyższym wniosła o: zmianę o zaskarżonego stanowiska organu poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku i zawarcie umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnoszę o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku, a to na okoliczności faktyczne sprawy podane w jego uzasadnieniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, czy dla uznania, że przedsiębiorca jest uprawniony do otrzymania pomocy, o której mowa w art. 15gga ustawy o COVID-19, decydujący jest kod PKD przeważającej działalności ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie tej kwestii determinuje bowiem niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, błędne zaś przesądzić musi finalnie o wadliwości przeprowadzonego postępowania. Zgodnie z § 1a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 20201 r. poz. 371 ze zm.), przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności oznaczonymi kodami, w tym kodem 56.10.A, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID-19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów rozdziału 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia. Stosownie zaś do art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności oznaczonymi kodami, w tym kodem 56.10.A, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 powołanej ustawy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ww. pomocą zostali objęci przedsiębiorcy prowadzący na dzień 30 września 2020 r. rodzaje działalności wskazane w powołanych powyżej przepisach. Jednakże w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarczą we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedmiotowa konkluzja wynika co najmniej z kilku powodów. Na przeszkodzie dokonywania przez organ ustaleń faktycznych tylko i wyłącznie w oparciu o dane ujawnione w rejestrze stoją bowiem zasady prawidłowej wykładni przepisów prawa. Chociaż nie ulega wątpliwości, że co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, że od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10). Odnosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przepisy ustawy o COVID-19 służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarła pandemia na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie przyznanie przedsiębiorcom działających w określonych branżach pomocy finansowej na rzecz ochrony miejsc pracy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Zaznaczenia wymaga także, że przyjęty przez ustawodawcę w przytoczonych przepisach sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych do pomocy stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w tego typu sprawach. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13). W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie, czy aktualizację danych do rejestru REGON, Sąd Najwyższy w wyroku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 (zapadłe na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r.), stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy, mające charakter potwierdzenia faktów, mogą zostać zakwestionowane, ponieważ stwierdzony nimi stan jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Nie można zatem wywieść wniosku, że ujęte w rejestrze REGON dane w zakresie PKD w każdym przypadku są danymi prawidłowymi. Jednocześnie organ ewidencyjny, ani później inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot gospodarczy zamierza faktycznie podjąć, gdyż naruszałoby to swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc, w ocenie Sądu, przyjęty przez organ sposób wykładni przepisów, a w konsekwencji sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania pomocy, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może bowiem prowadzić do wykluczenia od otrzymania pomocy podmiotów, które w rzeczywistości spełniają warunki jej przyznania, a które mogą wykazać to w inny sposób. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, weryfikacja warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej wyłącznie na podstawie PKD znajdującego się w rejestrze w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Na gruncie niniejszej sprawy, wobec podnoszenia w toku postępowania przez skarżącą, że w rzeczywistości prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, a także że z tej działalności czerpie wyłączne dochody – pomimo, że twierdzenia te stały w sprzeczności z kodem przeważającej działalności ujawnionym w rejestrze – organ powinien był wnikliwie je rozważyć, jednocześnie podejmując stosowne działania w celu zebrania wszelkich istotnych w tym aspekcie dowodów. Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, mylnie poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z rejestru, w związku z uprzednim dokonaniem błędnej wykładni wskazanych przepisów. Obowiązkiem Dyrektora WUP w powyższym zakresie, mając przy tym na uwadze także treść art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ przed rozstrzygnięciem wniosku – zgodnie z zgodnie z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. – powinien zwrócić się do skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie swych twierdzeń, chociażby na okoliczność, czy wartość przychodu uzyskanego w ramach działalności oznaczonej kodem PKD wskazywanym przez niego jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach skarżącego. Przedmiotowa okoliczność pozostaje bowiem kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżoną czynność ocenić należy jako wadliwą formalną i przedwczesną. Stwierdzając zatem przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.