I SA/Ke 61/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Iwaniska z dnia 29 listopada 2021 r. nr LIV/237/2021 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Iwaniska stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Iwaniska podjęła 29 listopada 2021 r. uchwałę nr LIV/237/2021 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Iwaniska (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2021 r. poz. 4091). Uchwała ta weszła w życie 22 grudnia 2021 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa: art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 7 ust. 3 i 6 Regulaminu uprawnienia "dostawcy usług" do określenia cyklu rozliczeń, skutków niedotrzymania terminów zapłaty oraz ustalenie, iż długość okresu rozrachunkowego nie może być krótsza niż 1 miesiąc, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, w tym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania umowy należy do materii kształtowanej umownie; art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. poprzez zaniechanie określenia w treści Regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestanie w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 u.z.z.w. poprzez ustanowienie w § 17 Regulaminu zasady pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem u.z.z.w. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czym wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego oraz naruszono hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Iwaniska wnosił o oddalenie skargi. W ocenie organu podniesione zarzuty nie posiadają takiej miary ciężkości, która powodowałaby skutek w postaci nieważności uchwały w całości. Prawidłowa jest praktyka, według której akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko i szczegółowo tak, aby obywatele mieli w ich treści pełną informację dotyczącą omawianych zagadnień. Nie można uznać za istotne naruszenie prawa odmiennej konstrukcji uchwał, tj. unormowania pewnych obszarów poprzez wzmiankowanie danych kwestii i odesłanie do innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Ponadto, zdaniem organu, materia umowna może i powinna być uregulowana także w Regulaminie w celu ujednolicenia określonych konstrukcji umownych oraz ich standaryzacji w celu wyeliminowania niebezpieczeństwa nierównego traktowania odbiorców lub przejawów dyskryminacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 17 Regulaminu, organ stwierdził, że właściwa interpretacja tego postanowienia winna być interpretowana w kontekście całości wykładni systemowej, zgodnie z którą postanowienia Regulaminu sprzeczne z hierarchicznie wyższymi aktami prawa ius cogens są nieważne, a w ich miejsce zastosowanie znajdują te właśnie przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jakkolwiek skarżący stawiając zarzuty naruszenia prawa, posługiwał się jedynie praktykowanym skrótem aktu prawnego ("u.z.z.w."), nie wskazując jego tytułu i daty uchwalenia, to m.in. z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należało przyjąć, że chodzi o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 537), zwaną dalej "u.z.z.w.". Ponadto, w uzasadnieniu skargi w kontekście naruszeń prawa błędnie przytoczył uchwałę Rady Gminy Iwaniska nr LXXII/331/2018 z dnia 12 października 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Iwaniska (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2018 r. poz. 3607), której nieważność w całości stwierdził już wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (II SA/Ke 765/20). Zgodnie z treścią art. 19 u.z.z.w. obowiązującą na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Akt prawa miejscowego to, zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator Rejonowy w Opatowie zarzucił m.in., że regulamin będący załącznikiem zaskarżonej uchwały, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie zawiera określenia technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestaje w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zwrócił uwagę, że ustawodawca różnicuje "warunki przyłączenia do sieci" i "warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". W pierwszym przypadku chodzi o warunki prawne, w drugim zaś przede wszystkim o uwarunkowania techniczne. Regulamin natomiast nie zawiera żadnych tego rodzaju norm. Odwołanie się w § 10 Regulaminu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie dość, że ceduje uprawnienie do określenia technicznych warunków przyłączenia do sieci na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to odsyła jeszcze do dokumentu, który nie stanowi aktu prawnego. Taki sposób regulacji jest oczywiście niewłaściwy, sprzeczny z istotą delegacji ustawowej. Realizując obowiązek wskazania warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych to prawodawca miejscowy, a nie delegowany przezeń podmiot ma określić w uchwale (regulaminie) przesłanki, czyli czynniki warunkujące elementy, cechy, których spełnienie jest konieczne, aby była prawna możliwość korzystania z usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Według sądu należy się zgodzić z taką oceną, przy przyjęciu jednak, że w sprawie doszło do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 a nie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin powinien określać warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Tymczasem § 10 Regulaminu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały (dalej: Regulamin) stanowi, że "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych dostawca usług zapewnia poprzez warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych". Jakkolwiek, wbrew twierdzeniu skarżącego kwestionowana treść § 10 Regulaminu nie odsyła tylko do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (tak, jak to miało miejsce w § 12 ust. 2 uchwały Rady Gminy Iwaniska nr LXXII/331/2018 z dnia 12 października 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Iwaniska (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2018 r. poz. 3607), to jednak niewątpliwie świadczy o niepełnej realizacji kompetencji prawodawczej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – Radę Gminy Iwaniska. Art. 19 u.z.z.w. stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 138-139). Zamieszczony w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrot "w tym" świadczy o koniecznym minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10.05.2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyrokach z 14.11.2019 r., I SA/Op 345/19 i I SA/Op 337/19; WSA w Opolu w wyroku z 18.12.2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13.09.2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutu skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną -stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, czyni co do zasady, zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale, jednak sąd uznał za słuszne odniesienie się również i do nich. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Przez sposób uiszczenia należności za pobraną wodę i odprowadzone ścieki należy rozumieć ustalenie, w jaki sposób odbiorca usług ma spełnić swoje świadczenie polegające na zapłacie należności. Sposób uiszczenia należności obejmuje ustalenie, czy zapłata należności będzie się odbywać na podstawie rachunku albo faktury oraz czy spełnienie świadczenia będzie polegało na uiszczeniu należności w kasie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, czy też na jego rachunek, bądź alternatywnie poprzez oba te sposoby. Przy określeniu terminu chodzi o oznaczenie okresu rozliczeniowego i wskazanie dnia spełnienia świadczenia polegającego na zapłacie należności na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (por. B. Rakoczy, Umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, Warszawa 2007, s. 144,148). Tymczasem stosownie do postanowienia § 7 ust. 3 Regulaminu "dostawca usług określa cykl rozliczeń obowiązujących odbiorców usług w zależności od lokalnych warunków technicznych i ekonomicznych świadczenia usług, a także postanowień określonych w odrębnych przepisach prawnych oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty". Natomiast w § 7 ust. 6 Regulaminu przewidziano, że "długość okresu rozrachunkowego określa umowa, przy czym jest to okres nie krótszy niż jeden miesiąc". Analiza treści § 7 ust. 3 i 6 Regulaminu prowadzi do wniosku, że materia ta powinna być ustalona swobodną wolą stron w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Dotyczy bowiem określenia cyklu rozliczeń, długości okresu rozrachunkowego oraz skutków niedotrzymania terminu zapłaty. Jest to zatem przekroczenie granic ustawowego upoważnienia, czyli działanie prawotwórcze pozbawione podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący (wskazując naruszenie m.in. art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). W związku z tym stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem sądu naruszenie to dotyczy jednak art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. Z kolei treść § 17 Regulaminu stanowi, że "w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". W ocenie skarżącego zapis tej treści wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 u.z.z.w. oraz narusza hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając ten zarzut i mylnie wskazując § 19 Regulaminu (którego nie ma), skarżący argumentował, że hierarchiczne uporządkowanie aktów prawnych nie dopuszcza sytuacji, gdy akt prawny niższego rzędu wyłącza stosowanie aktu prawnego wyższego rzędu. Z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto: źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warto przypomnieć, że akty prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa zajmują miejsce na poziomie aktów podustawowych. Są równe pod względem hierarchicznym względem rozporządzeń. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", w odróżnieniu od sformułowania "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", zawartego w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odnoszącego się do rozporządzeń. Na organach wydających akty prawa miejscowego na podstawie ustawy ciąży więc w zasadzie jedynie obowiązek nienaruszania ustaw, a nie, sensu stricto, działania w celu wykonania ustaw. Podstawową zasadą jest zakaz sprzeczności aktu prawa miejscowego z aktem hierarchicznie wyższym. Ma on walor uniwersalny. Zakaz ten odnosi się do relacji treściowej pomiędzy normami systemu prawa i obejmuje wymaganie, by treść norm prawnych zawartych w akcie normatywnym hierarchicznie niższym nie była sprzeczna/niezgodna z treścią norm prawnych zawartych w akcie hierarchicznie wyższym (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Gdańsk 2008, s. 217-218). W ocenie sądu przepis § 17 Regulaminu stanowi de facto tzw. przepis odsyłający blankietowy – odsyła do przepisów ustawy i rozporządzeń, nie określając ich konkretnie (jak przepisy odsyłające sensu stricto). Przepis ten, zdaniem sądu, nie pełni roli normatywnej. Pełni jedynie rolę opisową, chodzi w nim o podkreślenie wagi przepisów odniesienia. Nie ma charakteru normatywnego. Nie formułuje wprost obowiązku przestrzegania przepisów, do których odsyła. Nie zawiera wypowiedzi dyrektywalnych wyznaczających adresatom określony sposób zachowania się (nakazu, zakazu, uprawnienia). Z przepisu tego nie można też wywnioskować okoliczności, w których będzie miał zastosowanie. To w istocie, w ocenie sądu, dobrowolne przywołanie innych przepisów w celu informacyjnym. Bez jego istnienia odpowiednie przepisy odniesienia (ustawa, rozporządzenia) i tak powinny być przecież przestrzegane. Wynika to bowiem z charakteru tych aktów normatywnych. Zarówno ustawa, jak i rozporządzenia mają moc powszechnie obowiązującą. Ponadto, obowiązek przestrzegania prawa wynika wprost z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Posługiwanie się takimi przepisami jest uwarunkowane momentami ideologicznymi, które nie wchodzą w skład tradycyjnych wymogów techniki prawodawczej (por. J. Wróblewski, Pisma wybrane, Wybór i wstęp M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2015, s. 274-275). W związku z powyższym, sąd nie dopatrzył się sprzeczności treściowej (kolizji) § 17 Regulaminu z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. naruszenia hierarchicznego systemu źródeł prawa. Z kolei nadanie mocy obowiązującej treści § 17 Regulaminu jest jedynie formalnym wyjściem poza zakres upoważnienia ustawowego. Nie stanowi, zdaniem sądu, istotnego naruszenia prawa. Ubocznie należy zauważyć, iż niewłaściwe jest stanowisko organu dopuszczające niejako świadome uchwalanie "nieważnych" przepisów, w miejsce których, poprzez interpretację, znajdują zastosowanie inne, właściwe przepisy. Podkreślić należy, iż w przypadku procesu legislacyjnego stosować się powinno zasady odnoszące się do jego specyfiki, a nie, na zasadzie analogii, konstrukcję dotyczącą kształtowania treści i celu umowy cywilnoprawnej. Wobec istotnego naruszenia prawa (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.) przez Radę Gminy Iwaniska, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.