I SA/Ke 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.- Z. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oddala skargę.

Rada Miejska w Chęcinach na podstawie art.18 ust 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1834, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 6 j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1648, dalej jako "u.c.p.g.") w dniu 26 listopada 2021 r. podjęła uchwałę NR 423/LIII/21 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, od nieruchomości na której znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, w wysokości 180 zł rocznie. Natomiast w § 1 ust. 2 ustalono ryczałtową stawkę opłaty podwyższonej w wysokości 360 zł rocznie jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 6j ust. 3b u.c.p.g. poprzez to, że zapisy zaskarżonej uchwały ustalające stawki opłat za gospodarowanie odpadami od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe zostały przyjęte bez dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki. Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, że uchwała nie zawiera żadnych danych i wyliczeń, na podstawie których ustalono wartość przyjętej stawki na poziomie 180 zł. Jego zdaniem akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie w granicach i na podstawie upoważnienia wyrażonego w przepisach ustawy. Jeżeli zatem ustawodawca, dla nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy lub nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przewidział w art. 6j ust. 3b ustawy określony, górny pułap wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było przedstawienie jej wyliczenia w taki sposób, aby jednoznacznie wynikało z niego, że przyjęta kwota tej ustawowej, górnej granicy nie przekracza. W uchwale organ wskazał tylko, że dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wprowadza się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 180 zł za rok gdy odpady zbierane są w sposób selektywny oraz 360 zł gdy odpady nie są zbierane w sposób selektywny. W treści zaskarżonego aktu organ nie odniósł się do sposobu w jaki została ustalona wysokość stawki ryczałtowej, nie podał ile wynosi przeciętny miesięczny dochód rozporządzany na 1 osobę ogółem, co uniemożliwia ocenę, czy ustalona stawka opłaty przekracza, bądź nie przekracza 10% tej wartości. Końcowo podniósł, że powyższe nie wynika z protokołu z sesji Rady Miejskiej, na której przedmiotowa uchwała została przyjęta. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego w związku z tym organ był zobowiązany do działania w granicach upoważnienia wynikającego z art. 6j ust.3 ustawy. Przepis ten nie upoważnia organu do zawarcia w uchwale "rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki", a tego jak wynika z zarzutu zawartego w skardze oczekuje Prokurator. Nadto podkreślił, że Prokurator pominął, że takich danych w treści uchwały nie ma, gdyż nie zezwala na to przepis upoważniający do stanowienia prawa miejscowego. Wartość normatywną ma treść samej uchwały i tylko ta treść może podlegać ocenie co do zgodności z prawem. Zdaniem organu nie jest zasadny zarzut, że treść uchwały uniemożliwia ocenę czy, przyjęta stawka opłaty przekracza bądź nie przekracza 10 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Brak kalkulacji stawki w treści zaskarżonej uchwały nie skutkuje bowiem brakiem możliwości porównania przyjętej w uchwale stawki ze stawką maksymalną stanowiącą 10 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Na podstawie art. 6k ust. 5 ustawy przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny ogłasza w drodze publicznego obwieszczenia w Monitorze Polskim - Prezes GUS w I kwartale każdego roku za rok poprzedni. Nie wymaga szczególnych zabiegów porównanie przyjętej w uchwale zryczałtowanej stawki z wysokością przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego ogłoszonego przez Prezesa GUS w roku, w którym uchwała jest podejmowana. W odniesieniu do roku 2021, w którym Organ podejmował zaskarżoną uchwalę zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 29 marca 2021 r. przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny wynosił 1919 złotych. Oznacza to, iż przyjęta w § 1 ust. 1 uchwały stawka nie przekraczała wartości maksymalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 26 listopada 2021 r., NR 423/LIII/21 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała narusza art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez to, że zapisy zaskarżonej uchwały ustalające stawki opłat za gospodarowanie odpadami od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe zostały przyjęte bez dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki. Zarzutu powyższego Sąd nie uwzględnił, albowiem analiza uchwały wraz z jej uzasadnieniem przeczy dowolności przyjętej stawki, a treść uzasadnienia uchwały wyjaśnia przyjęte przy kalkulacji wielkości, wskazujące na zachowanie limitu górnej wysokości ustalonej stawki opłaty. W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 26 listopada 2021 r. NR 423/LIII/21 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6j ust. 3b u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem – za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast z treści art. 6k ust. 3 tej ustawy wynika że, rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W świetle art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. Przechodząc do istoty sporu i zasadności stawianego przez Prokuratora zarzutu wskazać należy, co następuje. W myśl art. 6j ust. 3b u.c.p.g. rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która nie może być wyższa niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem – za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. Natomiast zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Opłata ryczałtowa, to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza zapłacenie z góry określonej kwoty i stanowi uproszczoną formę płatności. W § 1 ust. 1 i 2 uchwały ryczałtową stawkę opłaty ustalono na 180 zł za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz 360 zł za rok w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny. Natomiast w treści uzasadnienia podjętej uchwały organ przytoczył brzmienie art. 6j ust. 3b u.c.p.g. oraz wyjaśnił, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2020 roku, przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2020 roku wyniósł 1.919 zł. Roczna ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe została skalkulowana w wysokości 180 zł, co stanowi ok. 9% przeciętnego dochodu rozporządzanego na 1 osobę w 2020 roku. Z brzmienia przepisu prawa materialnego art. 6j ust. 3 b u.c.p.g. wynika maksymalna wartość przyjętej stawki, która nie może przekroczyć 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem. Zauważyć trzeba, że z treści przywołanego wyżej uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, że przyjęta wysokość stawki nie przekracza maksymalnego pułapu określonego w przepisie ustawy. Ustawodawca, dla nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy lub nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, przewidział w art. 6j ust. 3b u.p.c.g. określony, górny pułap wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było przedstawienie jej wyliczenia w taki sposób, aby jednoznacznie wynikało z niego, że przyjęta kwota tej ustawowej, górnej granicy nie przekracza. Zdaniem Sądu treść uzasadnienia uchwały wskazuje jednoznacznie, że obowiązkowi powyższemu organ zadośćuczynił. Analiza treści uzasadnienia umożliwia bowiem ocenę, czy ustalona stawka opłaty nie przekracza 10% określonej w przepisie ustawy wartości. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono ile ów dochód wynosi i że ustalona stawka mieści się w ustawowo ograniczonej wysokości. Zatem – wbrew zarzutom skarżącego – wydając zaskarżoną uchwałę organ nie naruszył istotnie art. 6j ust 3b u.c.p.g. Podkreślenia wymaga, że to skarżona uchwała i jej uzasadnienie, które jest jej integralną częścią winno przedstawiać motywy podjętego aktu prawa miejscowego, który obrazowałby sposób w jaki doszło do wyliczenia stawki ryczałtowej, o jakiej mowa w treści art. 6j ust. 3b u.c.p.g. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie uchwały zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu określenia wysokości stawki oraz potwierdza zachowanie limitu górnej jej wysokości. Przy czym należy zauważyć, że określenie górnej wysokości stawki opłaty, stanowi jedyne kryterium określone w w/w przepisie prawa. Wiadomym jest zatem, że Rada uchwalając zaskarżoną uchwałę kierowała się przesłankami ustawowymi wskazanymi w art. 6j ust. 3b u.c.p.g i respektowała ograniczenia z nich wynikające. Nie można więc podzielić podniesionego w skardze zarzutu braku danych i wyliczeń, na podstawie których ustalono wysokość stawki. Przeczy temu bowiem treść uzasadnienia uchwały, które jako jej integralna część podlega łącznej analizie, w kontekście zarzucanych uchybień. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.