I SA/Ke 145/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach (dalej: "RIO", "skarżąca"), powołując przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") wniosła skargę na uchwałę nr XXI/116/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy Szydłów, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez skierowanie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego aktu o innej treści, niż akt uchwalony przez Radę Miejską w Szydłowie podczas sesji w dniu 27 listopada 2025 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że na sesji w dniu 27 listopada 2025 r. Rada Miejska w Szydłowie podjęła m.in. uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy Szydłów. Podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowił art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 707). Uchwała ze względu na abstrakcyjny i generalny charakter regulacji stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej celem oceny jej zgodności z prawem. Natomiast z nieznanych przyczyn do Wojewody, w celu promulgacji uchwały w Dzienniku Urzędowym, przekazana została - jako uchwała nr XXI/116/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 r. - uchwała o innej treści, niż faktycznie uchwalona przez radę na sesji w dniu 27 listopada 2025 r. W konsekwencji w dzienniku urzędowym nie został opublikowany pełen tekst uchwały przyjętej przez radę miasta na sesji, a jedynie jego część obejmującą jedynie zasadniczą treść uchwały, bez załączników nr 1, 2 i 3, określających stawki podatku od środków transportowych wskazanych w art. 8 pkt 2), 4) i 6) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. poz. 3829). W dniu 30 grudnia 2025 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej, celem oceny jej zgodności z prawem, przekazana została uchwała nr XXII/125/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 19 grudnia 2025 r. w sprawie sprostowania błędu w ogłoszonym tekście uchwały nr XXI/116/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy Szydłów. Zgodnie z § 1 uchwały Rada Miejska postanowiła dołączyć do uchwały nr XXI/116/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 roku w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy Szydłów, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. poz. 3829, załączniki nr 1, nr 2 i nr 3, które ze względu na błąd techniczny nie zostały dołączone podczas przesyłania uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego za pośrednictwem EAP Legislator. Załączniki, o których mowa, zostały załączone do uchwały. Jako podstawę podjęcia uchwały nr XXII/125/2025 z dnia 19 grudnia 2025 r. Rada Miejska w Szydłowie wskazała art. 18 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5 i art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwałą nr 7/2026 z dnia 19 stycznia 2025 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność wskazanej wyżej uchwały z powodu braku podstawy prawnej do jej podjęcia. Jednocześnie postanowiono o wznowieniu analizy uchwały nr XXI/116/2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 r. Biorąc pod uwagę informacje wynikające z treści i uzasadnienia uchwały nr XXII/125/2025, objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, organ nadzoru podjął decyzję o skierowaniu na podstawie art. 93 u.s.g. niniejszej skargi do sądu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie, stąd też warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawie trybie, ale także ogłoszenie tego aktu prawnego. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały adresowane. Nie budzi żadnej wątpliwości, że treść przekazanego do ogłoszenia aktu normatywnego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego. Jeśli z jakiejkolwiek przyczyny do ogłoszenia przekazano akt prawny inny w treści od uchwalonego, to mamy do czynienia z tzw. niebytem uchwały. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie niewątpliwie w dzienniku urzędowym nie został opublikowany właściwy tekst uchwały przyjętej przez radę miejską na sesji w dniu 27 listopada 2025 r., lecz jedynie jego część. W przypadku gdy rada podjęła uchwałę o innej treści, niż tekst ogłoszony w dzienniku urzędowym, to taka uchwała nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, dlatego też ze względu na fakt opublikowania w dzienniku urzędowym uchwały faktycznie nieistniejącej, niemożliwym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części, lecz jedynie w całości. W odpowiedzi na skargę organ - Rada Miejska w Szydłowie oświadczyła, że uznaję ją w całości. Wyjaśniła, że z bliżej nieustalonych przyczyn, prawdopodobnie natury technicznej, do Wojewody w celu promulgacji uchwały w Dzienniku Urzędowym przekazana została - jako uchwała nr XXI/116/ 2025 Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 27 listopada 2025 r. - uchwała o innej treści, niż faktycznie uchwalona przez radę na sesji w dniu 27 listopada 2025 r., tj. bez załączników nr 1,2 i 3. Wszelkie próby wyjaśnienia i wyprostowania tej sytuacji okazały się bezskuteczne, stąd zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. rozpoznawanie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wynika, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego działała skarżąca, stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne. W rozpatrywanej sprawie zaszła sytuacja polegająca na tym, że w wyniku błędu (jak wyjaśnił organ – prawdopodobnie technicznego), na etapie wysyłania uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego przekazano do redakcji dziennika wersję uchwały, bez załączników nr 1, nr 2 i nr 3, które to załączniki nie zostały w związku z tym opublikowane. W ten sposób do obrotu wprowadzony został akt o innej treści, niż akt faktycznie uchwalony przez Radę Miejską w Szydłowie. Okoliczność powyższa jest między stronami niesporna, gdyż organ w odpowiedzi na skargę wyraźnie ją przyznał. Zwrócić należy uwagę, że akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtować może sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym oczywistym jest, że niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku czy to błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, czy to organ zajmujący się publikacją aktów prawnych. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjna zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Przy czym ocena podmiotu odpowiedzialnego za powstałą w niniejszej sprawie nieprawidłowość jest z punktu widzenia prawa okolicznością pozbawioną znaczenia. Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanego aktu, tj. różnica pomiędzy uchwałą z załącznikami, a uchwałą bez załączników, stanowiącymi wraz z tekstem uchwały integralną całość, również nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny. Stwierdzone uchybienie w kontekście wcześniej przedstawionych uwag uznać należy za istotne. Powyższe prowadziło zaś do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku), sąd zobowiązany był orzec na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.