I SA/Ke 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 17 września 2021 r. nr XLII/252/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Wiślica stwierdza nieważność § 4 ust. 2 i 5, § 6 ust. 2 i § 21 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżoną uchwałą z 17 września 2021 r. nr XLII/252/2021, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej też jako "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.,), Rada Miejska w Wiślicy uchwaliła w § 1 Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Wiślica stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały (dalej jako "Regulamin"). W Regulaminie postanowiono, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, określającej w szczególności prawa i obowiązki stron (§ 6 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu, cyt. : "Integralną częścią umowy na odprowadzanie ścieków z Odbiorcą usług wprowadzającym ścieki przemysłowe jest załącznik określający dopuszczalne warunki jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do sieci kanalizacyjnej." Z kolei w myśl § 4 ust. 5 załącznika do uchwały, cyt. "Umowa, o której mowa w § 6 ust. 1 powinna zawierać postanowienia określone w art. 6 ust. 3 Ustawy." Stosownie do § 6 ust. 2 Regulaminu, treść umowy nie może ograniczyć praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów Ustawy oraz postanowień Regulaminu. Paragraf 21 Regulaminu stanowi, że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy Ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżył § 4 ust. 2 i 5, § 6 ust. 2 i § 21 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a to: - art. 6 ust. 3, art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 i 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w § 4 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu, wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, do czego nie upoważnia Gminy delegacja wymienionej ustawy; - naruszenie art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w § 21 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 ust. 2 i 5, § 6 ust. 2 i § 21 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony określa w treści § 4 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 kwestie dotyczące przyszłej umowy. Zapisy te są niezgodne z przepisami i ustawową delegacją. Rada Gminy bowiem, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest władna normować treści przyszłych umów cywilnoprawnych za usługi, czy określać, jakie umowa taka powinna zawierać załączniki. Okoliczności powyższe i dotyczące ich zapisy winny bowiem znaleźć się w treści zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy uprawnionymi podmiotami, nie zaś w treści aktu prawa miejscowego. Do określenia treści przyszłej umowy Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie uznać należało zatem za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Żaden bowiem przepis ustawy, stanowiący podstawę dla wydania przez organ gminy przedmiotowej uchwały, nie pozwalał na czynienie powyższych zapisów. Nadto skarżący wyjaśnił, że uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej w zakresie nieuregulowanym. Wobec tego, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. To przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego, zaś czynienie zapisów przez radę gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy, stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że projekt ww. uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie oraz zgodnie z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym uchwała po podjęciu została przekazana przez Radę Miejską w Wiślicy Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który nie wszczął postępowania w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i nie zakwestionował zaskarżonych zapisów uchwały. Tym samym zarówno Rada podejmując uchwałę, jak i Wojewoda sprawdzając ją w ramach nadzoru, nie dopatrzyli się naruszenia przepisów prawa. Uchwała do czasu złożenia niniejszej skargi nie była kwestionowana przez żaden podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 93/22, lex 3322428). Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały), zwanej dalej "u.z.z.w.". Zakres spraw przekazanych do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zasadnie więc Prokurator zarzucił, że zapisy § 4 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu naruszają istotnie prawo. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Artykuł 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ponadto w myśl art. 6 ust. 3 Regulaminu, umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Nie może budzić wątpliwości, w świetle przywołanych regulacji, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Rację ma więc Prokurator zarzucając, że postanowienia § 4 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W § 4 ust. 2 Regulaminu określono, jaka będzie treść załącznika do umowy, ingerując w ten sposób w jej treść. Z kolei § 4 ust. 5 Regulaminu odsyła do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. w zakresie tego, jakie postanowienia ma zawierać umowa. Po pierwsze, zapis ten jest zbędny z punktu widzenia obowiązującego systemu prawa, skoro ustawa już określa, co powinno zostać uregulowane w umowie zawieranej w trybie art. 6 u.z.z.w. Po drugie, wnikliwa wykładnia kontrolowanego przepisu uchwały może rodzić wątpliwości co do tego, czy poza elementami określonymi w art. 6 ust 3 u.z.z.w., umowa może zawierać inne, dodatkowe postanowienia. Tymczasem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 6 ust. 3 ustawy posługuje się zwrotem "w szczególności", co oznacza że trony takiej umowy strony umowy mogą uregulować dodatkowe kwestie ponad te wymienione w tym przepisie. W § 6 ust. 2 Regulaminu wskazano z kolei, jakich regulacji umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie może zawierać, co już w świetle powyższych rozważań stanowi o istnym naruszeniu prawa. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Olsztynie i tam: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Należy podkreślić, że pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" (art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści samej umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19, lex nr 2736101). Kontrolowane przepisy § 4 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu naruszają więc w stopniu istotnym art. 19 ust. 1 i 5 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa poprzez zawarcie w treści § 21 Regulaminu postanowienia, że cyt.: "W sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy Ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie." sąd uznał, że zasługuje on także na uwzględnienie. Otóż przepis ten ingeruje w hierarchię źródeł prawa ustaloną w Konstytucji RP. Jest kwestią zasadniczą i fundamentalną, że w hierarchii aktów prawnych ustawa jest aktem wyższego rzędu nad uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego. Ten ostatni akt nie może więc być z ustawą sprzeczny, nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe i nie może decydować, w jakiej sytuacji akt rangi ustawowej obowiązuje. Analizowany przepis zaskarżonej uchwały można tak rozumieć, że jeśli jakaś kwestia jest uregulowana w Regulaminie, to ten Regulamin ma pierwszeństwo zastosowania przed ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Co więcej, kontrolowany przepis prawa miejscowego poprzez użycie w jego treści skrótu "Ustawa" ustalonego w Regulaminie dla ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (§ 1 ust. 2 Regulaminu), wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie zastosowanie znajdą przepisy wyłącznie tej właśnie ustawy (ewentualnie aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie), podczas gdy np. art. 6 ust. 1a u.z.z.w. odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego. Regulacja w § 21 Regulaminu pozostaje więc w sprzeczności z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w omówionym wyżej zakresie, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 i 5, § 6 ust. 2 i § 21 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.