I SA/Ke 122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morawicy z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr LXII/592/23 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta i Gminy Morawica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miejska w Morawicy 21 kwietnia 2023 r. podjęła uchwałę nr LXII/592/2023 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) dalej "u.s.g."; art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519, 1549 i 2797). W § 1 uchwały postanowiono, że określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi, w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny: 1) za pojemnik o objętości 120 l – 150,00 zł brutto; b) za pojemnik o objętości 240 l – 250,00 zł brutto; c) za pojemnik o objętości 1100 I – 420,00 zł brutto. W § 2 uchwały postanowiono, że górne stawki opłat za usługi, o których mowa w § 1 podwyższa się o 50 % jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał m.in., że górne stawki opłat określone w uchwale zostały ustalone na podstawie analizy danych przedstawionych przez podmioty świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych oraz usługi w zakresie opróżniania nieczystości ciekłych pochodzących ze zbiorników bezodpływowych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Przedmiotowa uchwała określa maksymalną stawkę za wywóz nieczystości oraz za odbiór odpadów komunalnych, jaką będą mogły żądać za wykonanie usługi podmioty świadczące usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie Miasta i Gminy Morawica. Dzięki tej uchwale właściciele nieruchomości korzystający z usług różnych przedsiębiorców, będą ponosić z tego tytułu opłaty nie różniące się w znaczący sposób przy jednoczesnym zachowaniu jakości świadczeń. Przedsiębiorcy mogą regulować ceny za wykonane usługi, jednak nie mogą przekroczyć górnych stawek określonych w uchwale przez Radę Miejską w Morawicy. Stawki te znajdują także zastosowanie w przypadku, gdy właściciele nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady nie zawarli umów z żadną firmą prowadzącą działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jak również nie posiadają dowodów dokonania płatności za w/w usługi. Na powyższą uchwałę Wojewoda Świętokrzyski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędna wykładnię polegająca na zastosowaniu przez organ w § 1 uchwały na podstawie wskazanego przepisu ustawowego jako kryterium wysokości stawki za zbieranie i odbiór odpadów komunalnych wielkości pojemnika na odpady podczas gdy wskazany przepis ustawowy nie przewiduje takiego kryterium; naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na określeniu przez organ w § 2 uchwały na podstawie wskazanego przepisu ustawowego jedynie sposobu ustalenia wyższej stawki jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny podczas gdy wskazany przepis ustawowy wymaga ustalenia stawki. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawodawca w art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku przewidział trzy kryteria, według których rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów, właściwości nieczystości ciekłych. Zastosowane przez organ kryterium w postaci wielkości pojemnika ma charakter kryterium pozaustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 6 ust. 4a tej ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Z kolei art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga określenia stawki a nie tylko opisania sposobu jej ustalenia jak uczynił to organ w § 2 uchwały. Ustalenie stawki powinno zatem polegać na wskazaniu kwoty stawki opłaty, a nie wprowadzeniu procentowego podwyższenia stawki opłaty. Ponadto, pomiędzy § 1 oraz § 2 uchwały zachodzi ścisły związek wynikający z treści § 2 uchwały. Skoro organ w ramach § 1 posłużył się pozaustawowym kryterium ustalenia stawki a w konsekwencji błędnie stawka ta została ustalona to także skutek zastosowania § 2 uchwały polegający na ustaleniu stawki w razie braku selektywnego gromadzenia odpadów jest obarczony błędem skutkującym niemożnością ustalenia prawidłowej stawki przez adresata uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł m.in., że jego zamiarem nie było różnicowanie górnych stawek opłat na podstawie art. 6 ust. 4a ustawy. Z tej przyczyny w podstawie prawnej uchwały przepis art. 6 ust. 4a ustawy nie został wskazany. Różnicowanie górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych na podstawie kryteriów przewidzianych w art. 6 ust.4a ustawy w realiach Miasta i Gminy Morawica nie ma uzasadnienia. W związku z tym, iż różnicowanie górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów ustawowych jest fakultatywne, organ nie miał obowiązku wprowadzenia takiej regulacji. W tym stanie rzeczy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ust. 4a ustawy jest bezprzedmiotowy skoro, tego przepisu organ w ogóle nie stosował. Na podstawie informacji pozyskanych od przedsiębiorców świadczących usługi na terenie Miasta i Gminy Morawica (Czystopol, ENERIS, ID Trans) ustalono, że oferują usługi odbierania odpadów komunalnych z pojemników o pojemnościach 1201, 2401, 11001 oraz z kontenerów, za cenę zróżnicowaną w zależności od pojemności pojemników. Zdaniem organu te okoliczności należało uwzględnić przy podejmowaniu uchwały w sprawie górnych stawek opłat na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze informacje pozyskane od przedsiębiorców organ uznał, że usługi odbioru odpadów są zróżnicowane a cechą rozróżniającą jest pojemność pojemnika. Ta odrębność usług uzasadnia ustalenie górnych stawek opłat odrębnie dla każdej z nich. Ponadto, skoro w art. 6 ust. 2 ustawy zawarte jest upoważnienie jedynie do ustalenia górnej stawki opłat to, w celu naliczenia należnej opłaty niezbędne jest wskazanie jednostki miary (ilości odpadów), której ta stawka dotyczy. Ustawa nie określa jakiej jednostki miary (ilości odpadów) ma dotyczyć górna stawka opłat. Stawki opłat i jednostki miary (ilości odpadów) do wyliczenia opłat na gruncie ustawy uregulowane są odmiennie. Górne stawki opłat ustalone na podstawie art 6 ust. 2 ustawy stosuje się do wyliczenia opłat w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy. Takie wyliczenie opłaty jest możliwe tylko w przypadku, gdy znana jest nie tylko górna stawka opłaty, ale także jednostka miary (ilości odpadów), której ta stawka dotyczy. W ocenie organu również bezzasadne są zarzuty dotyczące par. 2 uchwały. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy organ zastosował stawki wyższe w odniesieniu do usług odbierania odpadów komunalnych zbieranych w sposób nieselektywny. Przepis ten, nakazujący organowi stosowanie wyższej stawki od stawek określonych na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy w żaden sposób nie odnosi się do sposobu ustalenia stawek wyższych. Z tych przyczyn nie mógł być naruszony uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały (przewidzianym w art. 91 ust. 1 ww. ustawy). Wymaga przy tym podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, sąd obowiązany był ustalić, czy zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała poddana kontroli sądowej stanowi akt prawa miejscowego i powinna być przede wszystkim zgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegację ustawową dla jej podjęcia przez radę gminy zawiera przepis art. 6 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Ustęp czwarty art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w myśl art. 6 ust. 4a ww. ustawy, rada gminy, określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. Obowiązkiem rady gminy jest określenie górnych stawek opłat za usługi określone w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Górna stawka opłaty powinna być przy tym jednakowa dla wszystkich odpadów segregowanych i jednakowa dla wszystkich odpadów nie zbieranych w sposób selektywny. Z art. 6 ust. 4a tej ustawy wynika natomiast możliwość (nie obowiązek) zróżnicowania tych stawek. Różnicowanie górnych stawek opłat jest zatem fakultatywne. Jeżeli rada gminy zdecyduje o różnicowaniu tych stawek to ma obowiązek zastosować wyżej wymienione kryteria ustawowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę zatem zastosowanie kryteriów ustawowych nie jest fakultatywne i ich niezastosowania nie uzasadnia, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, brak w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przywołanych wyżej zapisów § 1 zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że w uchwale zróżnicowano wysokości górnej stawki opłat ze względu na pojemność pojemnika. Im większa pojemność pojemnika tym mniejsza wysokość górnej stawki opłat za litr. Oznacza to, że uchwalone w § 1 tej uchwały górne stawki opłat zróżnicowano przy zastosowaniu nieprzewidzianego przez art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kryterium pojemności pojemnika. Wymaga podkreślenia, że ustawodawca w art. 6 ust. 4a tej ustawy wskazał na trzy przesłanki (gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych), według których rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym względzie szerszej delegacji. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika na odpady komunalne. Skoro w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych oznacza to, że w tym względzie omawiana uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Należy przy tym zgodzić się z organem, że ustawa nie określa jakiej jednostki miary ma dotyczyć górna stawka opłat. Jednostkę tę wyznacza rodzaj odpadów. W przypadku nieczystości ciekłych jednostkami takimi mogą być jednostki objętości np. litr, decymetr sześcienny, centymetr sześcienny itp., czego w sprawie nie kwestionowano. Zakwestionowaniu podlega zastosowanie przez radę gminy pozaustawowego kryterium zróżnicowania stawki opłaty jakim jest pojemność pojemnika. W konsekwencji kwalifikowane naruszenie prawa należy również zarzucić postanowieniom § 2 zaskarżonej uchwały, które określając sposób ustalenia stawki za odpady zbierane i odbierane w sposób nieselektywny, nawiązują do sposobu określenia stawek w § 1, tj. do zróżnicowanych górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryterium pozaustawowego. Istotne naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi ponadto określenie przez organ w § 2 zaskarżonej uchwały jedynie sposobu ustalenia wysokości stawki. W tym zakresie sąd podziela argumentację skargi, że przepis art. 6 ust. 4 tej ustawy wymaga określenia stawki, a nie tylko sposobu jej ustalenia. W niniejszej sprawie organ natomiast nie określił konkretnie wysokości stawki, lecz wskazał na sposób ustalenia opłaty za odpady zbierane i odbierane w sposób nieselektywny przez procentowe podwyższenie stawki określonej w § 1 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenia procentowego podwyższenia stawki nie można, zdaniem sądu, traktować jako sposobu określenia tej stawki. To na organie ciąży ustawowy obowiązek ustalenia stawki i niedopuszczalne jest przerzucanie na adresata uchwały obowiązku obliczenia wysokości stawki. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tych względów, sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U.2023.1935).