I SA/Ke 106/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: zakład, organ) z 12 lutego 2026 r. nr 303/2026 wydana dla K. P. (strona, skarżąca), którą organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie [...]zł, w tym: - z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres 12.2010, 01-02.2011, 04-12.2011, 01- 03.2012, 12.2018, 01-02.2019, 09.2019, 07-09.2021, 12.2021, 01-03.2022, 06.2022, 11-12.2024, 01-04.2025, 10.2025 w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek - [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł; - z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres 10-12.2010, 01-12.2011, 02-03.2012, 05-12.2018, 01-02.2019, 10-11.2019, 06-12.2021, 01-03.2022, 06.2022, 02- 06.2024, 01-04.2025,10.2025 w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu: składek -[...] zł, odsetek -[...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł; - na Fundusz Pracy za okres 03-12.2011, 01-03.2012, 07-12.2021, 11-12.2024 w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek - [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł. Organ wyjaśnił, że 11 grudnia 2025 r. strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie przedawnienia i umorzenie zaległych składek ZUS. Poinformowała, że podstawą prawną wniosku o przedawnienie jest art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 118-121 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu po upływie określonego terminu. W uzasadnieniu wniosku strona poinformowała, że wniosek o umorzenie regulowany jest przepisami art. 24 ust. 1-2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umożliwiającymi umorzenie należności z przyczyn losowych lub trudnej sytuacji finansowej dłużnika. Uzasadniła wniosek trudną sytuacja materialną i brakiem możliwości jednorazowej spłaty zaległości. Poinformowała również, że wnosi o rozpatrzenie wniosku o umorzenie całości lub części zadłużenia. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do dnia złożenia wniosku nie upłynął termin, w którym wskazane zaległości mogły być dochodzone. Wskazał, że należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Zgodnie z art. 24 ust 5b ww. ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu, a powstaniem przyczyny zawieszenia. Organ stwierdził, że wobec figurującego na koncie zadłużenia podejmowane były czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Postępowanie egzekucyjne zostało sukcesywnie wszczynane od 8 sierpnia 2011 r. Skierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Jednocześnie organ wyjaśnił, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 2a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Zatem zawarcie umowy ratalnej 6 sierpnia 2025 r. również zawiesiło bieg terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej. Organ wskazał, że strona prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2025 r. przychód wyniósł [...] zł, koszty [...] zł a dochód [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie. Natomiast zobowiązania prywatne [...] zł. Z oświadczenia strony wynika, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem P. P., synem - O. P. (11 lat), córką - A. P. (3 lata). Mąż strony uzyskuje dochód w wysokości [...] zł. Ponadto strona pobiera świadczenie 800+ na dwoje dzieci w kwocie [...]zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: - z tytułu miesięcznych opłat - w kwocie [...]zł, - z tytułu opłat eksploatacyjnych - w kwocie [...]zł, - z tytułu kosztów związanych z leczeniem - w kwocie [...]zł - inne wydatki, tj.: [...] zł obiady w szkole, [...] zł zajęcia z gry w piłkę, [...] zł zajęcia z perkusji, [...] zł zajęcia z piłki, [...] zł basen. Mąż strony posiada kredyt w kwocie [...]zł, tj. miesięczna rata wynosi [...] zł. Z danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że strona posiada samochód ciężarowy marki R. M. z 2006 r. o wartości [...] zł. Na ruchomości tej 25 września 2023 r. został dokonany zastaw na kwotę [...]zł. Ponadto strona posiada przyczepę specjalną Burstner z 1987 r. Z danych zawartych w Bazie danych Ksiąg wieczystych wynika, że strona nie posiada nieruchomości. Celem rozstrzygnięcia wniosku strony, zakład dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Dodał, że przesłanki te zostały określone w sposób wyczerpujący, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez zakład innych niż te wymienione w przywołanym przepisie. Organ uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to zatem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład wyjaśnił również, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zostało określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Przepisy te zobowiązują zainteresowanego do wykazania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Do sytuacji takich § 3 ust. 1 rozporządzenia w szczególności zalicza przypadki: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oceniając wystąpienie w sprawie powyższych przesłanek, zakład stwierdził, że z dokumentów załączonych do sprawy wynika, że rodzina strony posiada następujące źródła dochodu tj. - z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, który w 2025 r. wyniósł [...] zł tj. ok. [...] zł miesięcznie; - z tytułu umowy o pracę męża strony [...] zł netto; - z tytułu świadczenia z rządowego programu 800+ na dwoje dzieci w wysokości [...] zł. Rodzina strony ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie [...]zł. Ponadto z akt sprawy wynika, że dochód rodziny strony wynosi ok. [...] zł, po opłaceniu miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem w kwocie [...]zł rodzinie strony pozostaje [...] zł na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych. Z informacji strony wynika również, że mąż strony posiada kredyt w kwocie [...]zł z miesięczną ratą [...] zł. W opinii zakładu sytuacja finansowa strony nie stwarza trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych i nie nosi znamion trwałego ubóstwa. Strona nie zasygnalizowała, aby miała trudności w ich zaspokajaniu. Odnosząc się do wskazanych przez stronę wydatków, zakład wyjaśnił, że ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat czy bieżących wydatków związanych z egzystencją nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty, np. za gaz czy energię to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Zakład wyjaśnił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem i leczeniem. W toku postępowania strona nie dołączyła do akt sprawy dokumentów wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat. W związku z powyższym można domniemywać, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie, więc nie potwierdza występowania trudności finansowych w tym zakresie. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa, co przemawiałoby za zasadnością zastosowania umorzenia należności. Odnosząc się do informacji strony, że leczy się endokrynologicznie i ortopedycznie, organ podkreślił, że stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłaną do umorzenia należności, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W aktach sprawy nie ma potwierdzenia, że z uwagi na stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny strona nie może osiągnąć dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Strona jest aktywna zawodowo, nadal prowadzi działalność gospodarczą. Z uwagi na powyższe, istnieje realna szansa na odzyskanie należności w określonej perspektywie czasowej. Z akt sprawy nie wynika także, by strona zamierzała rezygnować z prowadzenia działalności. W opinii zakładu zastosowanie umorzenia należności byłoby w tej sytuacji działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. Organ zaznaczył, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w przypadku strony zastosowania: ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, by strona poniosła jakiekolwiek straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Oceniając zasadność umorzenia należnych składek w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają istnienia przesłanki umorzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład podkreślił, iż umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji zakładu z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procesowaniu spraw z zakresu umarzania należności z tytułu składek. Skargę na decyzję zakładu wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. P.. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie w całości należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że zadłużenie wobec ZUS powstało w 2010 roku i obecnie przekracza [...] zł. Oznacza to, że zobowiązanie istnieje od ponad 15 lat i ma charakter wieloletni oraz trwały. Podkreśliła, że w toku lat była wobec niej prowadzona egzekucja administracyjna. Zajmowane były środki z przysługującego jej zasiłku macierzyńskiego oraz zwroty podatku. Pomimo zastosowania środków przymusowych oraz dokonywanych przeze nią wpłat, zadłużenie nie zostało realnie zmniejszone. Wskazała, że jest matką i posiada dzieci na utrzymaniu. Wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie fotografii. Jej dochody mają charakter nieregularny i sezonowy, a ich wysokość uzależniona jest od liczby zleceń. Nie posiada stałego, gwarantowanego miesięcznego wynagrodzenia. Jednocześnie jest zobowiązana do ponoszenia: kosztów utrzymania dzieci (żywność, edukacja, odzież, opłaty), kosztów utrzymania gospodarstwa domowego, kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, bieżących składek ZUS, które musi regulować terminowo. Argumentowała, że wieloletnie utrzymywanie zadłużenia, przy jednoczesnym prowadzeniu egzekucji i braku realnego efektu w postaci jego zmniejszenia, prowadzi do trwałej destabilizacji sytuacji finansowej jej rodziny. W ocenie skarżącej spełniona jest przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej oraz względy słuszności, które uzasadniają umorzenie należności w całości. W odpowiedzi na skargę, zakład wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), dalej jako "p.u.s.a." i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143), dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja zakładu z 12 lutego 2026 r. nr 303/2026 wydana dla skarżącej, odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. W oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 ust. 5b i art. 29 ust. 2a u.s.u.s. zakład ustalił, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu z uwagi na sukcesywnie wszczynane od 8 sierpnia 2011 r. postępowanie egzekucyjne i zawarcie 6 sierpnia 2025 r. umowy ratalnej. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16 i powołane w nim orzecznictwo NSA; ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle silnie ugruntowanego orzecznictwa NSA nie budzi również wątpliwości, że sądy administracyjne posiadają kognicje do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek (por. wyroki NSA z: 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23). W wyroku z 28 sierpnia 2024 r. (I GSK 1125/23) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być zatem poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być bowiem wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącej (oraz wynikające z treści decyzji) należności z tytułu składek dotyczą okresów składkowych, poczynając od października 2010 roku. Stąd, mając na względzie okres ich powstania, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wskazać należy, że termin przedawnienia wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegał zmianom. Początkowo wynosił 5 lat, następnie – 10 lat, w końcu – 5 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązywał od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378, dalej ustawa nowelizująca) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Z treści art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146; z późn. zm.) wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 265 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620), zgodnie z którym obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Tożsame rozwiązanie przewidziane było w art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214). W myśl natomiast obowiązującego art. 32 ust. 1 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia - podane przez organ okoliczności wynikające z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a (wskazując błędnie art. 29 ust. 2a) u.s.u.s., a dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z prowadzonym od 8 sierpnia 2011 r. postępowaniem egzekucyjnym i zawartą umową ratalną nie zostały potwierdzone w złożonym do sądu materiale dowodowym sprawy, co sprawia, że decyzje takie uchylają się w tym zakresie spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia lub omówienie go w sposób niepełny i niedający się zweryfikować stanowi o istotnej wadliwości podjętych decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (tak m. in. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku: z 26 października 2021 r., I SA/Kr 1156/21, z 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 297/24; podobnie WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 18 maja 2021 r., I SA/Bd 243/21). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dołączonego do niej materiału dowodowego sprawy nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, choć istnieją wątpliwości, czy częściowo nie wygasły. Organ w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, przywołując art. 24 ust. 5b i fakt zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 2a u.s.u.s. podał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego 8 sierpnia 2011 r. spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Ponadto zawarcie umowy ratalnej 6 sierpnia 2025 r. również zawiesiło bieg terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej. Stosownie do treści art. 24 ust. 5a u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów wskazuje na to, że bieg terminu przedawnienia zawiesza tylko taka czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Do akt sprawy nie została dołączona jednak żadna dokumentacja dotycząca podjętych czynności, zawarcia umowy ratalnej, ani też wskazująca na zawiadomienie o tych czynnościach skarżącego jako zobowiązanego. Oznacza to, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia i w jakiej dacie. Podkreślić zatem należy, że wystąpienie przesłanki z art. 24 ust. 5a, ust. 5b u.s.u.s. nie zostało w żaden sposób potwierdzone w aktach administracyjnych sprawy. Akta te nie zawierają bowiem żadnych dokumentów źródłowych – umowy ratalnej, tytułów wykonawczych z dowodami ich doręczeń, czy dokumentów związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej a sporządzona 18 grudnia 2025 r. informacja o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r. również nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności i w jakiej dacie. Roli takiej nie spełnia również skierowana do strony informacja z 12 stycznia 2026 r. o czynnościach, które zawiesiły bieg terminu przedawnienia. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że z treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wynika, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Upomnienie zmierza do dobrowolnego wykonania obowiązku. Nie stanowi jednak działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje działania egzekucyjne. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Wystawienia i doręczenia upomnienia nie można uznać więc za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Jest to czynność realizowana poza postępowaniem egzekucyjnym, przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po doręczeniu upomnienia, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2025 r., I GSK 1502/21; wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2025 r., III SA/Łd 402/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., III SA/Wr 267/24). Ponadto organ winien wskazać w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (tak NSA w wyroku z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20). Wydana w sprawie decyzja została więc oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwalał na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem skarżącej. Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia całości należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia. Jako niewystarczające w zakresie wyżej opisanych obowiązków organu należy ocenić dołączenie do akt sprawy informacji o stanie należności z tytułu składek. Jakkolwiek zawierają one informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, to w żaden sposób nie pozwalają na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszystkich należności składkowych. Zauważyć bowiem należy, że dane z nich wynikające nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległych należności było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia. Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust. 5a i ust. 5b u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącej nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność dotycząca przedawnienia winna być wyjaśniona jako pierwsza. Co do zasady sąd winien bowiem kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Z tych względów przedwczesna była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek umorzenia należności. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić podniesione wyżej uwagi, przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Powołując się na instytucję przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, organ winien odnieść je do poszczególnych należności i dołączyć do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej kwestii okoliczności faktyczne. Jeśli dojdzie do przekonania, że przedawnienie należności nie nastąpiło, da temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie przedstawi wynik swej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w skardze o umorzenie należności z tytułu składek, sąd wskazuje, że nie ma uprawnienia do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tak jak żąda tego skarżąca, a więc nie może umorzyć należności z tytułu składek. Uprawnienie do umorzenia tych należności posiada jedynie organ. Natomiast jeżeli w ramach dokonywanej kontroli sąd stwierdził, że decyzja narusza prawo, uchyla decyzję w całości lub części, formułując jednocześnie zalecenia do ponownego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.