I SA/Go 74/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Jacek Niedzielski (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku "E" z dnia [...] roku nr [...], w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca, J. S., wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Związku [...]z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocieokreślenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozstrzygnięcia organów zapadły na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Postanowieniem z [...]. 06.2024 r. organ I instancji wszczął wobec Skarżącej postępowanie w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej – [...] (wynajem apartamentów), począwszy od maja 2023 r. W dniu [...].07.2024 rok, organ I instancji wydał postanowienie o przeprowadzeniu w dniu 20.08.2024 roku dowodu z oględzin nieruchomości niezamieszkałej. W dniu 20.08.2024r organ przeprowadził oględziny, w których nie uczestniczyła Skarżąca. Podczas oględzin ustalono, że nieruchomość ma charakter niezamieszkały, na terenie działki znajduje się budynek mieszkalny w którym są 4 apartamenty z niezależnymi wejściami. Na terenie działki ustawione są 2 pojemniki po 240 l na odpady komunalne zmieszane , pojemnik 240 l na tworzywa sztuczne oraz 2 pojemniki po 120 l (niebieski i czarny). Do protokołu załączone 3 zdjęcia posesji. W dniu 20.09.2024 organ I instancji przesłuchał Skarżącą, która zeznała, że apartamenty są użytkowane sporadycznie od sierpnia/września 2023 r. Łącznie są 4 apartamenty z 24 miejscami noclegowymi. Są otwarte przez cały rok, lecz największe obłożenie jest w okresie letnim. W dniu 4.09.202 Skarżąca przesłała do organu drogą mailową 20 szt. faktur za wodę dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dniu 6.11.2024 oku drogą mailową Skarżąca przekazała do organu 8 zdjęć z okresy budowy budynku - apartamentów na terenie nieruchomości. Pismem z dnia [...].12.2024 r. organ wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] z zapytaniem o zarejestrowanie budynku w ewidencji obiektów świadczących sługi hotelarskie i ilości zgłoszonych miejsc noclegowych. Pismem z dnia [...].01.2025 r. Urząd Miejski w [...] udzielił odpowiedzi o nieujęciu w ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie nieruchomości należącej do Skarżącej, podając jednocześnie, że tejże ewidencji zarejestrowani są przedsiębiorcy i rolnicy świadczący takie usługi. W dniu [...] lutego 2025 roku organ I instancji wydał decyzję, w której określił Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] za miesiąc sierpień 2023 roku w wysokości 1000 zł oraz po 500 zł za każdy miesiąc ( wrzesień, październik, listopad grudzień 2023 roku) oraz po 500 zł za każdy miesiąc styczeń , luty, marzec , kwiecień i maj 2024 roku , po 1000 zł za każdy miesiąc za maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2024 rok, po 500 zł za miesiąc za wrzesień 2024 rok, po 600 zł za każdy miesiąc październik, listopad, grudzień 2024 oraz po 600 zł za każdy miesiąc za styczeń i luty 2025 roku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dokonując oględzin ustalił okoliczności występowania pomieszczeń do celów wynajmu oraz ilość pojemników jaka znajduje się na terenie nieruchomości. Ilość to odbiega od złożonej deklaracji. Natomiastzłożone wyjaśnienia oraz rachunki za wodę wskazują nacałoroczny sposób wykorzystywania nieruchomości. W odniesieniu do okresu budowy organ odstąpił od naliczania opłat do lipca 2023 i pierwszą opłatę, jaką ustalono przypisano do sierpnia 2023 roku. Organ podkreślił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał jak najbardziej realnych naliczeń opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Nie przyjął maksymalnych (zgodnych z regulaminem) pojemników dla tego typu nieruchomości (min. 24 miejsca noclegowe), biorąc pod uwagę fakt, iż nie zawsze jest pełne obciążenie obiektu. W ocenie organu nie można było założyć mniejszych pojemników, gdyż byłoby to całkowicie oderwane od rzeczywistości. Pismem z [...].03.2025 r.Skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc m.in. zarzut błędnego określenia okresu naliczania opłat wskazując, że wynajem ma charakter sporadyczny oraz niewłaściwe oszacowanie obłożenia nieruchomości. W ocenie Skarżącej, organ przyjął maksymalne obłożenie 6 osób na pokój przez cały okres i nie uzasadnił swoich szacunków. W okresie zimowym obłożenie pokoi jest znacząco niższe.Nieruchomość nie jest budynkiem wielorodzinnym lecz jest w zabudowie szeregowej z kilkoma wejściami a w gminie [...] zostało zgłoszona część nieruchomości jako miejsce wynajmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] czerwca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, m.in., że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż mamy do czynienia z nieruchomością niezamieszkaną a wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, dokonano w oparciu o dowody bezpośrednie w sposób wystarczający do ustalenie stanu faktycznego, przy czym dokonane wyliczenia wielkości tych opłat są korzystne dla samej strony i uwzględniając stanowisko samej strony. W odniesieniu do okresu maj - lipiec 2023 roku organ I instancji w ogóle nie dokonał obciążenia strony opłatami zatem zarzuty w tym zakresie są całkowicie chybione. Opłaty w decyzji z dnia [...].02.2025 roku dotyczą okresu od sierpnia 2023 roku. Za miesiąc sierpień 2023 rok opłaty zostały wyliczone w ilościach odpowiadających czterem apartamentom w najmniejszej dopuszczalnej masie 4x 120L + 4x20,00 zł X 4 (częstotliwość odbioru) co tydzień odbiór. Podobnie w odniesieniu do odpadów zbieranych selektywnie (papier - pojemność 80 l pojemnika, tworzywa sztuczne 80 l pojemnik, szkło - 80 l pojemnika oraz bioodpady 120 l pojemnika) organ nie zsumował całości obciążeń z 4 apartamentów lecz przybrał najmniejsze ilości pojemników dla pojedynczych apartamentów. Organ odwoławczy nie mogąc orzec na niekorzyść strony odwołującej nie może zmienić na niekorzyść dokonanego wymiaru - zakaz reformationis in peius. W zakresie zatem wielkości przyjętych pojemników, jak i ich masy oraz wielkości stawek przyjętych jako podstawa do naliczenia opłaty wyliczenia dokonane przez organ I instancji w odniesieniu do miesiąca sierpnia 2023 r.uznał za prawidłowe w odniesieniu do minimalnych opłat. W zakresie natomiast miesięcy wrzesień 2023 do maja 2024 roku organ I instancji przyjął średnie opłaty o 50% niższe niż wynikałyby z zeznań samej strony, która wskazała, że apartamenty wynajmowane są przez cały rok ale w okresie letnim jest szczególnie duże obłożenie - zeznanie strony z dnia [...].09.2024 roku. W zakresie zatem wyliczania wysokości opłat organ kierował się drastycznym obniżeniem wysokości opłat mimo, że jak sam wskazał w decyzji częstotliwość opróżniania pojemników zarówno w okresie letnim jak i zimowym, a co za tym idzie koszty usług wywozowych wzasadzie są takie same. W odniesieniu do kwestii szczególnie miesięcy maja czy września 2024 roku który organ potraktował jako 50% obciążenia miesięcy czerwiec, lipiec, sierpień 2024 roku przy uwzględnieniu, że stanowiły one prawie 80% obciążenia miesięcy letnich również wskazuje na łagodne obciążenie strony opłatami. W tym zakresie w samym odwołaniu strona wskazuje na skalę procentowego obciążenia miesięcy czerwiec lipiec sierpień oraz miesięcy maj i wrzesień 2024 r., które w zakresie swoich porównań nie odnoszą się do 50% . W tym kontekście jednak organ przyjął za cały dany okres roku 2023 oraz części 2024 poza sezonem ( ustalając sezon na okres czerwiec lipiec sierpień w oparciu o zużycie wody) zmniejszenie obciążenia opłatami w wysokości 50% uśredniając zużycie. Uwzględniając wskazane powyżej okoliczności organ ocenił, że nie jest zasadny zarzut przyjęcia przez organ I instancji, niewłaściwego obłożenia i niekorzystny szacunkowy sposób naliczania opłat przyjmując 6 osób na pokój albowiem organ przyjął w zakresie rozliczenia zarówno w sezonie, jak i poza sezonem właściwą wielkość i ilość pojemników a odbiór w ujęciu dla każdego apartamentu w ilości od 1 do 5 osób (a nie 6 osób), co jest z pewnością bardzo korzystne dla strony. Organ zatem przyjął najniższą zarówno ilość osób na apartament i najniższą z możliwych wielkość pojemników. Wynika to bezpośrednio z treści decyzji gdzie organ dokonując wyliczenia (przyjął w każdym apartamencie pojemność pojemnika do obioru z każdej frakcji 5 osób a nie 6 osób. Takie wyliczenie jest zatem logiczne i uzasadnione ajednocześnie najmniejsze z możliwych. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu w zakresie przedstawionego zestawienia dotyczącego obłożenia w poszczególnych miesiącach wynajmowanych apartamentów organ odwoławczy wyjaśnił, że jak zaznała sama strona apartamenty te są wynajmowane przez cały rok ale największe obłożenie jest w okresie letnim. Przedstawione zestawienie to potwierdza. Dlatego też obowiązek opłaty występuje za cały rok natomiast organ w okresie letnim naliczył całą opłatę a w pozostałe okresy zmniejszył ją o połowę. Fakt natomiast pozostawiania apartamentów w dyspozycji dla potencjalnych gości i powstawanie odpadów komunalnych jest kluczowe dla obowiązku zapłaty opłaty. Organ nie może być obciążony okolicznościami sposobu prowadzeni, czy to marketingowych działań strony, jej reklamy, czy akcji informacyjnej wpływającej na skalę wykorzystania jej apartamentów. W zakresie zapewnienia odbioru odpadów komunalnych organ planuje i dokonuje zakupu usług wywozu odpadów komunalnych niezależnie czy w pojemnikach znajduje się pełna ilość odpadów danej frakcji, czy jest to w mniejszej części zapełniony pojemnik. Opłata z tytułu zagospodarowania odpadami komunalnymi ma zatem w pewnym stopniu charakter ryczałtowy i jest niezaleną od stopnia wykorzystania apartamentów. Podmiot realizujący odbiór odpadów i tak niezależnie jaka jest ilość poszczególnych frakcji zobligowany jest do odbioru i wykonania w danym rejonie i w danym czasie czynności co jest kosztem niezalenym od ilości zgromadzonych odpadów. Natomiast jak wynika zsamego przesłuchania, jak również odwołania Skarżącej, apartamenty były wykorzystywane całorocznie od 4,2 % do 25,8%, co jest jednak niezależne od samego organu ale od kwestii organizacyjnych i działań samego właściciela oraz zapotrzebowania rynku. Stąd mając powyższe na uwadze organ opodatkował cały okres wykorzystywania - cały rok wszystkich apartamentów przy czym jedynie w okresie letnim opłaty zostały naliczone w pełnej wysokości a w pozostałe w połowie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przyjęcie założeń nieznajdujących potwierdzenia w faktach; 2. naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego; 3. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu hipotetycznego, maksymalnego obłożenia obiektu (100% w sezonie oraz 50% poza sezonem), bez oparcia w rzeczywistych danych;4. naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez ustalenie opłaty w oderwaniu od faktycznego sposobu i intensywności korzystania z nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 9 kwietnia 2026 r. Skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie stawki opłat są wygórowane i niezgodne z rzeczywistymi potrzebami. Oświadczyła, że nie prowadzi działalności gospodarczej, jest to jedynie najem krótkoterminowy opodatkowany w formie ryczałtowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skargę uwzględnia (art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 6q ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Oznacza to, że prowadząc postępowanie w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ jest zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z Ordynacji podatkowej, w szczególności określonych w Dziale IV, Rozdziale I – Zasady ogólne. I tak stosownie do art. 120 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 121 ustawy, postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, które w toku prowadzonego postępowania są obowiązane udzielać, stronie tego postepowania, niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa pozostających w związku z przedmiotem tego postepowania.Natomiast przepis art. 122 ustawy określa, że w toku postępowania organ podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Prawidłowe ustalenie zatem stanu faktycznego sprawy, jest celem tego postępowania. Tylko bowiem rzetelnie, kompleksowo ustalony stan faktyczny sprawy, umożliwia właściwe zastosowanie przepisów materialnych. W celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ został wyposażony w szereg ustawowych "narzędzi", które mają to umożliwić. I tak stosownie do art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy. I choć obowiązek prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie, to również strona postępowania, stosownie do art. 188 Ordynacji podatkowej, posiada w tym względzie inicjatywę dowodową. W art. 191 Ordynacji podatkowej wyrażona została zasada swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ostatecznie, stosownie do art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, organ powinien swoje ustalenia zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne – ustalenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie oraz ewentualnie Sądowi, poznanie sposobu rozumowania organu, prześledzenie całego procesu postepowania, ocenę dokonanej przez organ wykładni przepisów, logiczności wyprowadzonych wniosków. Przepisy prawa materialnego mogą determinować kierunek prowadzonego przez organ postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w sprawie mamy odczynienia z nieruchomością zabudowaną budynkiem, w którym znajdują się 4 apartamenty. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym w zabudowie szeregowej, lecz jednym budynkiem z kilkoma wejściami, co "zapewnia prywatność mojej oraz moich dorosłych dzieci, które z nich korzystają". Wskazać należy, że stosownie do art. 6i ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:1)w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;2)w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne; 3)w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Charakter zatem nieruchomości (sposób jej wykorzystania) determinuje ewentualne objęcie jej opłatami. Jest to o tyle istotne, że wyliczenie wysokości opłat następuje stosownie do art. 6j ustawy, jako iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Organy przyjęły, że ilość osób (przebywających) na nieruchomości wynosi maksymalnie 5, na każdy z 4 apartament, choć sama Skarżąca wskazała, że posiada 4 apartamenty na łącznie 24 osoby. Co istotne, organy nie uzasadniły dlaczego taką wielkość przyjęły, nie wskazały również przepisu, który umożliwia im przyjęcie innej ilości przebywających na nieruchomości osób niż wynika to z oświadczenia skarżącej (zob. protokół przesłuchania skarżącej z [...] września 2024 r.). Organy posługiwały się w tym względzie kryterium sprawiedliwościowym (taki sposób wyliczenia opłat miał być korzystniejszy dla Skarżącej), jednak zasad tych nie wskazały w jednoznaczny sposób, nadto nie przedstawiły (symulacji) innego sposobu wyliczenia opłat Sąd nie odmawia organom prawa do ustalania opłat w innej wysokości, niż wynika to z ustaleń, oświadczeń, czy złożonych deklaracji. Jednak aby to uczynić organy musza wskazać ku temu postawę prawną. Również dla różnicowania wysokości opłat w sezonie letnim (lipiec, sierpień, wyższa opłata) i pozostałym okresie (niższa wysokości opłat), musi być wskazana podstawa prawna. Organy przyjęły, że odwołując się w tym względzie do § 11 uchwały Nr IX/51/2020 Zgromadzenia Związku "[...]" z [...] listopada 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku "[...]", że nieruchomość Skarżącej jest nieruchomością, w której prowadzona jest działalność gastronomiczna bądź na której całodobowo przebywają mieszkańcy, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Ilość osób przyjętych do wyliczenia została określona, jako 5 osób na apartament (4 apartamenty). Ta wartość stanowiła podstawę do określenia ilości niezbędnych pojemników i częstotliwości ich wywozu, przy zastosowani obniżki na poziomie 50% w okresie jesienno-zimowo-wiosennym. W ocenie Sądu organy powinny dokonać obliczeń dla nieruchomości, przyjmując za podstawę ilość osób deklarowanych przez Skarżącą (24 miejsca noclegowe) lub mniejszą, uzasadnioną, np. rzeczywistą wartością osób przebywających na nieruchomości, bez podziału nieruchomości na apartamenty (zgodnie z ustaleniami organu i oświadczeniem Skarżącej nieruchomość jest zabudowana jednym budynkiem z kilkoma wejściami). Do tak ustalonych wartości organ powinien zastosować ewentualne zmniejszenia %, jakie zastosował w uchylonej decyzji (w okresie jesienno-zimowo-wiosennym), uzasadniając szczegółowo potrzebę takiego rozstrzygnięcia, ze wskazaniem podstawy prawnej. Ostatecznie, ustalenia organów powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, sporządzonej zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Rolą organów, rozpatrujących sprawę ponownie, będzie uwzględnienie w toku postępowania, wskazań Sądu wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku. Z tych też powodów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżona decyzję w całości. Jednocześnie uwzględniając treść art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.