I SA/Go 250/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska(spr.) Sędziowie Asesor WSA Damian Bronowicki Protokolant Referent stażysta Monika Pasich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną uchwałę w całości. 2. Zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej Gminę [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASASNIENIE Gmina złożyła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej zwane Kolegium RIO, organ nadzorczy) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rada Gminy na podstawie art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) w dniu 17 marca 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIX.20.20 w sprawie zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (dalej uchwala w sprawie zwolnień). Zgodnie z § 1 tej uchwały: "Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Zwolnienie następuje w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 6 zł". Przedmiotowa uchwała w dniu 23 marca 2020 r. została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej w celu zbadania jej pod względem zgodności z prawem. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. (zwana dalej zaskarżoną uchwałą, uchwałą RIO) stwierdziło nieważność badanej uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019 r. poz. 2010, ze zm., dalej zwana u.c.p.g.) poprzez wprowadzenie w §1 uchwały Rady Gminy powołanego powyżej zapisu. W ocenie Kolegium Izby § 1 uchwały narusza w sposób istotny art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowiący, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Kolegium wskazało, że zwolnienie, o którym mowa wyżej dotyczy właściciela nieruchomości, a skorzystanie z tego zwolnienia nie jest uzależnione ani od wybranej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ani, też od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, metrów powierzchni użytkowej, czy ilości zużytej wody. Jedynym kryterium pozwalającym na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prawidłowe obliczenie kwoty zwolnienia pozostaje odniesienie do proporcji zmniejszenia ogółu kosztów gospodarowania odpadami (bioodpadami) z gospodarstw domowych (jednorodzinnych). Zatem do prawidłowej kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Natomiast podmiotem zwalnianym w myśl powołanego wyżej przepisu nie są mieszkańcy nieruchomości, lecz właściciel nieruchomości jednorodzinnej kompostujący bioodpady w kompostowniku przydomowym. Zdaniem Kolegium Izby Rada Gminy zamiast zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - faktycznie obniżyła stawkę tej opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. Tymczasem upoważnienie dla rady gminy zawarte w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. obejmuje zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadamiN komunalnymi, a nie zwolnienie z części stawki tej opłaty (obniżenie stawki). Z uchwałą nie zgodziła się Gmina i zaskarżyła uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa: tj. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 91 ust. 1, ewentualnie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej zwana u.s.g.) poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIX/20/20 Rady Gminy z dnia 17 marca 2020 r. na skutek: - dokonania błędnej wykładni przepisu z art. 6k ust. 4a ustawy u.c.p.g przez błędne uznanie, że zwolnienie z części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonane przez Radę Gminy nie nastąpiło w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, lecz poprzez faktyczne obniżenie stawki tej opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnienie udzielone przez Radę Gminy jest zgodne z prawem, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.); ewentualnie, w razie nieuwzględnienia ww. zarzutów: - błędnego uznania, że zastosowanie przepisów prawa w uchwale Rady Gminy, która została unieważniona w zaskarżonym akcie nadzoru, miało charakter istotnego naruszenia prawa (art, 91 ust. 4 u.s.g.). Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i przyznanie na rzecz Gminy od organu nadzoru kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że wbrew poglądowi wyrażonemu w akcie nadzoru, uchwała Rady Gminy w sprawie zwolnień jest zgodna z art. 6k ust 4a u.c.p.g. i jasno określa, kto korzysta ze zwolnienia wprowadzonego tą uchwałą. Jest to właściciel nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Określając podmiot zwolnienia w tej uchwale Rada Gminy precyzyjnie wskazała kategorię podmiotów zwolnionych. W ocenie Skarżącego pkt. 2 w §1 uchwały, cyt: ''Zwolnienie następuje w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 6 zł," - precyzuje sam sposób wyliczenia zwolnienia z części opłaty, który powinien być przejrzysty dla każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, a poza tym spełniać wymóg proporcjonalności. Podmiotem zwalnianym w myśl powołanego wyżej §1 uchwały nie są mieszkańcy nieruchomości, lecz właściciel nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujący bioodpady w kompostowniku przydomowym, co zostało wprost wyrażone w jego brzmieniu. Wprawdzie w efekcie końcowym kwestionowany zapis powoduje obniżenie kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami (zobowiązania podatkowego), jednak jest to skutek stanowiący istotę ulgi podatkowej, o którym mowa w art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 lit. o ustawy Ordynacja podatkowa. Ustawodawca wymaga by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie. Proporcję należy rozumieć jako współgranie poszczególnych części w całości, to współmierność, stosunek jednej części do drugiej. Zdaniem Skarżącego zwrot zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych należy rozumieć jako wskazówkę do ustalenia wysokości zwolnienia, ze względu na fakt, że opłata za gospodarowanie odpadami jest kalkulowana w sposób określony w art. 6j u.c.p.g., a nie jest kalkulowana w podziale na poszczególne rodzaje odpadów komunalnych (np. bioodpady). Ustalając kwotę takiego zwolnienia należy zastosować następująca regułę: równowartość zwolnienia do opłaty za gospodarowanie odpadami ma się tak, jak zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych do tych kosztów ogółem. Skarżąca zauważa, że aby ustalić równowartość zwolnienia przysługującego właścicielowi w związku z zagospodarowaniem bioodpadów trzeba określić relację zmniejszenia kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami z gospodarstw domowych z tego tytułu. Dalej wskazała, że z brzmienia art. 6k ust. 4a nie wynika, czy chodzi o liczbę właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, czy liczbę takich nieruchomości, czy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przyjęcie jednak tego rodzaju jednostek powoduje, że korzystający ze zwolnienia zostanie zwolniony w części opłaty nieproporcjonalnie, w oderwaniu od kosztów gospodarowania bioodpadami. Z kolei odniesienie ww. zmniejszeń kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi do liczby gospodarstw domowych nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu - wprawdzie ustawodawca odwołuje się do tego pojęcia, ale w kontekście grupy kosztów powstających w gospodarstwach domowych (używa zwrotu "z gospodarstw domowych" w rozumieniu źródła wytwarzania odpadów, a nie "na gospodarstwa domowe", co mogłoby sugerować odniesienie kosztów do gospodarstw domowych). Tym samym zwolnienie właściciela nieruchomości z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci jednej kwoty, nie będzie proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Konkretyzując powinność publicznoprawną, dla przykładu w gospodarstwie jednoosobowym kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym wyniesie 22,50 zł, a w sytuacji zastosowania zwolnienia 16,50 zł, tj. pomniejszona od całości opłaty o kwotę 6 zł. Natomiast w gospodarstwie wieloosobowym liczącym, np. 5 osób, kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniesie 112,5 zł, a po zastosowaniu zwolnienia obniżenie wysokości opłaty o kwotę tylko 6 zł. W przypadku dwóch lub więcej osób w gospodarstwie domowym nie ma mowy o proporcjonalnym zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem Skarżącej przyjęte przez Regionalną Izbę Obrachunkową stanowisko nie zapewnia proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez gospodarstwa domowe, ponieważ w gospodarstwie jednoosobowym zostanie wytworzonych mniej odpadów niż w gospodarstwie 5-cio osobowym. Koszt zagospodarowania odpadów w gospodarstwie wieloosobowym będzie zdecydowanie większy niż w gospodarstwie jednoosobowym. A zatem dążąc do tego, aby zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, należało przyjąć zwolnienie w sposób opisany w §1 uchwały Nr XIX/20/20 Rady Gminy, a nie kwotę przypadającą na właściciela. Zdaniem Gminy prezentowane stanowisko Kolegium Izby wręcz narusza art. 6k ust. 4a u.c.p.g. z uwagi na nieuwzględnienie wymaganej przez ten przepis proporcjonalności zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przy zastosowaniu równej kwoty zwolnienia dla każdego właściciela nieruchomości kompostującego bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.). Regionalna Izba Obrachunkowa kontrolowała pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w sprawie zwolnień z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Rada Gminy w § 1 uchwały postanowiła, że w ust. 1 "Zwalnia się w części za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku. ust. 2. Zwolnienie następuje w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 6 zł." Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii, po pierwsze czy w uchwale Rady Gminy podmiotem uprawnionym do zwolnienia jest właściciel nieruchomości czy też mieszkańcy zamieszkujący daną nieruchomość oraz czy dokonane w uchwale Rady Gminy zwolnienie udzielone jest proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zgodnie z treścią art. 6k ust.4a u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Powołany przepis został wprowadzony ustawą zmieniającą ustawę u.c.p.g. z lipca 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, m in. że "Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości". Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpad. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy. Z tego obowiązku Gmina się wywiązała. Zdaniem Kolegium RIO, Rada Gminy zamiast zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym – faktycznie obniżyła stawkę tej opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. Zdaniem organu nadzoru jedynym kryterium pozwalającym na gruncie ustawy na prawidłowe obliczenie kwoty zwolnienia pozostaje odniesienie do proporcji zmniejszenia ogółu kosztów gospodarowania odpadami (bioodpadami) z gospodarstw domowych (jednorodzinnych). Zatem do prawidłowej kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Natomiast podmiotem zwalnianym w myśl powołanego wyżej przepisu nie są mieszkańcy nieruchomości, lecz właściciel nieruchomości jednorodzinnej kompostujący bioodpady w kompostowniku przydomowym. Natomiast zdaniem Skarżącej Gminy - ustalając kwotę takiego zwolnienia należy zastosować następująca regułę: równowartość zwolnienia do opłaty za gospodarowanie odpadami ma się tak, jak zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych do tych kosztów ogółem. Skarżąca zauważa, że aby ustalić równowartość zwolnienia przysługującego właścicielowi w związku z zagospodarowaniem bioodpadów trzeba określić relację zmniejszenia kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami z gospodarstw domowych z tego tytułu. W ocenie Sądu, metoda zaproponowana przez Gminę nie narusza art. 6k ust. 4a u.p.c.g. Również metoda zaproponowana przez organ nadzoru jest prawidłowa. Jak już wcześniej wskazano użycie zwrotu "rada gminy zwalnia" świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Należy zwrócić uwagę, że bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Z ustawy o u.c.p.g wynika, że gminy przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązane są uwzględnić m.in. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6 k ust. 2 pkt 1-3 ustawy o u.c.p.g.). Koszty gospodarowania odpadami niewątpliwie zależą przede wszystkim od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w określony prawem sposób. Gmina wyjaśniła w jaki sposób ustaliła wysokość ulgi wskazując jak zastosowała proporcję. Co prawda nie uczyniła tego w uzasadnieniu uchwały (które jednak nie jest obligatoryjnym elementem uchwał) jednak wyjaśnienie to pojawiło się na etapie postępowania przed Kolegium RIO. W ocenie Sądu, uchwała Rady Gminy w sprawie zwolnień jest zgodna z art. 6k ust 4a u.c.p.g. i jasno określa, kto korzysta ze zwolnienia wprowadzonego tą uchwałą. Są to właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Określając podmiot zwolnienia w tej uchwale Rada Gminy precyzyjnie wskazała kategorię podmiotów zwolnionych. Zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a dotyczy właściciela nieruchomości, co wprost wynika ze zdania pierwszego § 1, a skorzystanie z tego zwolnienia nie jest uzależnione ani od wybranej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ani też od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, metrów powierzchni użytkowej, czy ilości zużytej wody. Natomiast drugie zdanie określone w §1 uchwały, cyt: ''Zwolnienie następuje w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 9 zł," - precyzuje sam sposób wyliczenia zwolnienia z części opłaty, który powinien być przejrzysty dla każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, a poza tym spełniać wymóg proporcjonalności. Podmiotem zwalnianym w myśl powołanego wyżej §1 uchwały nie są mieszkańcy nieruchomości jak sugeruje organ nadzoru, lecz właściciel nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujący bioodpady w kompostowniku przydomowym, co zostało wprost wyrażone w jego brzmieniu. Z uwagi na konieczność obliczenia tego zwolnienia i dokonania go w sposób proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, każdy właściciel określonego rodzaju nieruchomości (zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi) spełniający warunki do uzyskania zwolnienia (kompostujący bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym) powinien uzyskać ulgę w takim zakresie, w jakim przyczynia się do obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że dodanie ust. 4a i 4c w art. 6k umożliwiającego zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości, [druk sejmowy nr 3495, stawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1579)]. Tym samym właściciele nieruchomości uzyskują zwolnienie w zamian za to, że zagospodarowują odpady, które gdyby tego nie dokonali stanowiłyby element kosztów gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g rada gminy zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zdaniem Sądu, w świetle brzmienia powołanego przepisu, nie można uznać za prawidłowy pogląd, że jedynym sposobem jest sposób wskazany przez organ, zgodnie z którym do kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Niewątpliwie zaproponowana przez organ nadzoru metoda obliczenia kwoty jest dopuszczalna i uzasadniona. Jednak mając na uwadze powołany przepis art. 6k ust. 4a ustawy u.p.c.g. należy uznać, że to nie jest jedyny sposób obliczenia kwoty częściowego zwolnienia. Istotnym jest by to częściowe zwolnienie z opłaty było proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi gospodarstw domowych. Nie można również zapomnieć o tym, że celem wprowadzenia tego częściowego zwolnienia ma być zachęta ekonomiczna do stosowania kompostowników przydomowych. W ocenie Sądu metoda zaproponowana przez Gminę nie narusza art. 6k ust. 4a u.p.c.g. Obie metody – zaproponowana przez Gminę jak i organ nadzoru – nie naruszają art. 6 k ust. 4 ustawy o u.p.c.g. Obie metody mają swoje wady jak i zalety. Zdaniem organu do kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Kolegium w swoich rozważaniach odnosi się do wymogu zachowania proporcjonalności w oderwaniu od sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, jej odpłatności, powiązania z kosztami funkcjonowania systemu, w szczególności zakazu przeznaczania środków z opłaty na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa-2d u.c.p.g.). Natomiast Gmina wskazaną proporcję rozumie jako ściśle powiązaną ze sposobem ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, gdyż opłata za gospodarowanie odpadami jest kalkulowana w sposób określony w art. 6 j ustawy u.c.p.g., a nie jest kalkulowana w podziale na poszczególne rodzaje odpadów komunalnych (np. bioodpady). Z tego też względu Gmina przy ustaleniu zwolnienia przyjęła, że równowartość zwolnienia do opłaty za gospodarowanie odpadami ma się tak jak zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych do tych kosztów ogółem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty gospodarowania odpadami zależą od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w określony prawem sposób. Ustawodawca wymaga by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono pewną swobodę, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać, że istnieje tylko jeden sposób ustalenia wysokości zwolnienia. Słusznie Skarżąca wskazuje, że proporcję należy rozumieć jako współgranie poszczególnych części w całości, to współmierność, stosunek jednej części do drugiej. Zwrot zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych można rozumieć jako wskazówkę do ustalenia wysokości zwolnienia, ze względu na fakt, że opłata za gospodarowanie odpadami jest kalkulowana w sposób określony w art. 6j u.c.p.g., a nie jest kalkulowana w podziale na poszczególne rodzaje odpadów komunalnych (np. bioodpady). Ustalając kwotę takiego zwolnienia można zastosować regułę: równowartość zwolnienia do opłaty za gospodarowanie odpadami ma się tak, jak zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych do tych kosztów ogółem. Skarżąca Gmina uzasadnia to tym, że aby ustalić równowartość zwolnienia przysługującego właścicielowi w związku z zagospodarowaniem bioodpadów trzeba określić relację zmniejszenia kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami z gospodarstw domowych z tego tytułu. W konsekwencji zredagowano uchwałę w zakresie wysokości zwolnienia "w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 6 zł". W tej sytuacji "zwolnienie z części opłaty" (równowartość zmniejszenia kosztów) przekłada się automatycznie na stawkę, co nie oznacza, że Rada Gminy uchwaliła wbrew brzmieniu art. 6k ust. 4a obniżkę stawki (zwłaszcza odnosząc się do podniesionych w początkowej części tego uzasadnienia wątpliwości odnoszących się do zakwalifikowania "zwolnienia z części opłaty" do zwolnienia czy zniżki wysokości opłaty). Podobnie nie oznacza, że Rada Gminy zwolniła de facto mieszkańców. Z kolei Kolegium odwołując się do proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, pomija ich istotę polegającą na przewadze kosztów zmiennych (przede wszystkim związanych z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych), a w konsekwencji zależności ich wysokości ogółem od ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności w gospodarstwach domowych, do których odwołuje się wskazany powyżej przepis. Te zależą również od liczby osób fizycznych tworzących gospodarstwo domowe, zwłaszcza w wypadku bioodpadów. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazuje w odniesieniu do jakich jednostek (elementów) miałoby to nastąpić, jakie dane należałoby przyjąć do kalkulacji. Posługuje się jedynie zwrotem zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Słusznie strona wskazuje, że z brzmienia tego przepisu nie wynika czy chodzi o liczbę właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, czy liczbę takich nieruchomości, czy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przyjęcie jednak tego rodzaju jednostek powoduje, że korzystający ze zwolnienia zostanie zwolniony w części opłaty nieproporcjonalnie, w oderwaniu od kosztów gospodarowania bioodpadami. Zwolnienie właściciela nieruchomości z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci jednej kwoty w przypadku ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie art. 6 j ust. 1 ustawy u.c.p.g., nie będzie proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych i będzie wątpliwą zachętą ekonomiczną. Konkretyzując powinność publicznoprawną, Skarżąca dla przykładu wskazała, że w gospodarstwie jednoosobowym kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym wyniesie 22,50 zł, a w sytuacji zastosowania zwolnienia 16,50 zł, tj. pomniejszona od całości opłaty o kwotę 6 zł. Natomiast w gospodarstwie wieloosobowym liczącym, np. 5 osób, kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniesie 112,50 zł, a po zastosowaniu zwolnienia obniżenie wysokości opłaty o kwotę tylko 6 zł. W przypadku dwóch lub więcej osób w gospodarstwie domowym nie ma mowy o proporcjonalnym zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Przyjęte przez Regionalną Izbę Obrachunkową stanowisko ma tę wadę, że nie zapewnia proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez gospodarstwa domowe, ponieważ w gospodarstwie jednoosobowym zostanie wytworzonych mniej odpadów niż w gospodarstwie 5-cio osobowym. Koszt zagospodarowania odpadów w gospodarstwie wieloosobowym będzie zdecydowanie większy niż w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast pozbawione byłoby tej wady w sytuacji w której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona byłaby na podstawie art. 6j ust. 2 ustawy u.c.p.g. (stawka opłaty od gospodarstwa domowego). Zatem dążąc do tego, aby zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, można było przyjąć zwolnienie w sposób opisany w §1 uchwały Nr XIX/20/20 Rady Gminy. Rozwiązanie zastosowane przez Radę Gminy w Uchwale z dnia 17 marca 2020r. nie stanowi naruszenia postanowień art. 6k ust.4a ustawy u.c.p.g., posiada również uzasadnienie ekonomiczne, ponieważ taka konstrukcja zwolnienia uwzględniająca liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w dłuższym czasie przyczyni się do zmniejszenia ilości odpadów w Gminie co przełoży się na obniżenie kosztów ich wywozu. Stanowi również zachętę ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16). W ocenie Sądu § 1 Uchwały Rady Gminy z dnia 17 marca 2020 r. miał umocowanie w przepisach prawa i nie naruszał przepisów, z tego też względu nie było podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu przez organ nadzoru. Pomimo, że metoda zaproponowana przez organ nadzoru (zwolnienie kwotowe przypadające na właściciela) jest poprawna, to z uwagi, że poprawny jest również sposób częściowego zwolnienie z opłaty zaproponowany przez Radę Gminy - to organ nadzoru nie jest w takiej sytuacji uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż uchwała Rady Gminy nie jest sprzeczna z prawem. Podsumowując, przepis § 1 uchwały Rady Gminy Nr XIX/20/20 nie jest sprzeczna z prawem (nie stanowi istotnego naruszenia prawa). W takiej sytuacji niedopuszczalnym, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. jest stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z tym przepisem nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił uchwałę Kolegium RIO w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.