I SA/Gl 920/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Teresa Randak, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.- dalej K.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania pani D. G. (dalej strona lub skarżąca) od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (dalej Ośrodek lub organ I instancji), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dofinansowania kosztów do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym dla dziecka D. G. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż organ I instancji odmawiając dofinansowania podniósł, że w 2017 r. złożono wnioski na tego rodzaju wsparcie na kwotę [...] zł, zaś uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 30 marca 2017 r. Nr XXXIII/433/17 na cel ten przeznaczono kwotę 100.000 zł, która nie pozwoliła na dofinansowanie wszystkich złożonych wniosków. Zgodnie z przyjętymi przez Ośrodek zasadami dofinansowania brano pod uwagę fakt, że dana osoba niepełnosprawna nie otrzymała nigdy takiego dofinansowania, a strona w 2016 r. skorzystała z takiej pomocy dla swojego dziecka. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że jej syn bardzo często choruje na drogi oddechowe, zapalenie oskrzeli, ma skrzywienie kręgosłupa w dużym stopniu oraz wadę postawy, a oboje są w trudnej sytuacji materialnej, utrzymują się z niskich alimentów i zasiłku rodzinnego. Kolegium po zapoznaniu się z odwołaniem strony oraz aktami sprawy uznało, że decyzja Ośrodka jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Podniosło, że zgodnie z art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 2046 z późn. zm.- dalej w skrócie "ustawa o rehabilitacji"), osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON, pod warunkiem spełnienia kryteriów określonych w tym przepisie. Warunki jakie powinna spełniać osoba niepełnosprawna ubiegająca się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie i przekazania tego dofinansowania został określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W ramach oceny wszystkich wniosków, które wpłynęły do MOPR w P. w sprawie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2017r. ustalono, że przekazane Miastu P. z PFRON środki finansowe nie pozwalają na obsłużenie wszystkich wnioskodawców. Tym samym organ I instancji w ramach uznania administracyjnego musiał dokonać oceny wszystkich wniosków pod kątem wyodrębnienia tych wnioskodawców, którzy mogą w pierwszej kolejności otrzymać dofinansowanie. Aby uniknąć dowolnej oceny każdego z wniosku w Ośrodku wprowadzono jednolite dla wszystkich wnioskodawców kryteria. Zdaniem Kolegium kryteria te nie naruszają reguł określonych w § 5 rozporządzenia. Z reguł tych wynika, że pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które nigdy nie korzystały z dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do otrzymania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego - w opinii Kolegium (znajdującej potwierdzenie w poglądach judykatury np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 410/11) - nie jest równoznaczne z otrzymaniem dofinansowania. W sytuacji ograniczeń finansowych lub całkowitego braku środków finansowych z PERON na dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego osoba, która nawet spełnia warunki ustawowe uprawniające ją do ubiegania się o takie świadczenie nie może liczyć na przyznanie i wypłatę takiego dofinansowania. W opinii Kolegium żaden przepis prawa nie wskazuje, iż takie dofinansowanie ma charakter bezwzględnego prawa podmiotowego. W takiej sytuacji, gdy organ I instancji nie dysponuje odpowiednimi środkami, aby sfinansować udział strony w turnusie rehabilitacyjnym, decyzja odmowna tego organu musi zostać uznana za poprawną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017. 1369 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Art. 10 tej ustawy stanowi, że do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: 1) warsztatach terapii zajęciowej, 2) turnusach rehabilitacyjnych. Z kolei w art. 10f ust. 1 pkt 2 sprecyzowano, że osoby niepełnosprawne są kierowane do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym na wniosek lekarza, pod którego opieką się znajdują, a w ust. 3 wskazano, że wnioski o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie są składane w powiatowych centrach pomocy rodzinie. Uregulowanie pozostałych kwestii ustawodawca powierzył, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust. 8 powołanej ustawy, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, który - mając na względzie zapewnienie odpowiedniego poziomu rehabilitacji - miał określić, w drodze rozporządzenia, między innymi: 1) rodzaje turnusów organizowanych przy udziale środków Funduszu oraz warunki uczestnictwa w tych turnusach, 2) warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, w § 4 określono warunki, jakie musi spełnić osoba niepełnosprawna ubiegająca się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie. Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust. 11: "przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim". W ust. 12 sformułowano z kolei zasady pierwszeństwa stwierdzając, że: "pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności". Wreszcie - w ust. 13 wskazano, że: "uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym". W rozporządzeniu przewidziano ponadto sytuację, gdy brak jest środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb w regulowanym zakresie. I tak § 6 ust. 3 stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Jak wynika z akt sprawy syn skarżącej spełniał warunki do przyznania dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2017 r. ze środków PFRON, gdyż został zaliczony do osób niepełnosprawnych od 7 roku życia, uzyskał stosowne skierowanie, cierpi na upośledzenie umysłowe. W 2016 r. korzystał z dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Przyczyną zaś odmowy przyznania mu tego dofinansowania były niewystarczające środki finansowe Funduszu do istniejących potrzeb oraz przyjęte przez Ośrodek kryterium kwalifikacyjne. W szczególności organ I instancji podał, że wpłynęły wnioski o dofinansowanie na kwotę [...] zł, zaś na ten cel przyznano kwotę 100.000 zł. Wobec niedoboru środków organ przyjął zasadę przyznawania wyłącznie tej osobie niepełnosprawnej, która nigdy nie otrzymała dofinansowania. Sąd zauważa, że kryterium to nie odpowiada zasadom określonym w rozporządzeniu, gdyż możliwość jego przyjęcia dotyczy wyłącznie osoby dorosłej i tylko w ograniczonym dwuletnim okresie. Przyjęcie zasady odmowy dofinansowania dla wszystkich osób do tego uprawnionych, które kiedykolwiek tego rodzaju dofinansowanie otrzymały nie znajduje uzasadnienia w rozporządzeniu skoro przepis § 5 ust. 13 tego aktu stanowi, że uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza dofinansowania w roku następnym, zaś kryterium opisane w § 6 ust. 3 rozporządzenia, co do możliwości przyjęcia zasady przyznawania dofinansowania tej samej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata dotyczy osoby dorosłej, a więc pełnoletniej. Tym samym przyjęcie tej zasady nie mogło odnosić się do osób niepełnoletnich, a więc takich które nie ukończyły 18 lat. Skoro przyjęte przez Ośrodek, jako jedyne, kryterium przyznania dofinansowania, z uwagi na nieotrzymanie nigdy w przeszłości tego rodzaju świadczenia, pozostawało w sprzeczności z treścią § 6 ust. 3 rozporządzenia, gdzie jest mowa o jego przyznawaniu raz na dwa lata tylko w stosunku do osób dorosłych, to tym samym nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie do osoby niepełnoletniej, co oznacza że jego przyjęcie było niezgodne z prawem. Powołany przepis nie pozwala bowiem na dowolne dalsze ograniczenie dostępności do świadczeń na rzecz osób niepełnosprawnych, w tym niepełnoletnich, poza przewidzianymi w tym przepisie. Innymi słowy w przypadku osoby niepełnoletniej nie będącej osobą dorosłą, nie można przyjąć kryterium dofinansowania raz na dwa lata. Syn skarżącej urodził się w 2002 r. miał więc 15 lat. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno dokonać wszelkich ustaleń dotyczących poprawności zastosowanego przez Ośrodek kryterium, przy uwzględnieniu wykładni przepisów dokonanych przez Sąd, a następnie stwierdzić, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji z opisanych w rozporządzeniu kryterium z uwzględnieniem rocznego charakteru przyznawania przedmiotowego dofinansowania.