I SA/Gl 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej – ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 – zwana dalej u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...], [...] odmawiającą B. M. (dalej – zobowiązany lub skarżący) umorzenia następujących należności z tytułu składek: - ubezpieczenia społeczne – za 08/2000, za okres od 11/2001 do 11/2011 w łącznej kwocie 123.118,33 zł, w tym z tytułu: składek - 58.775,33 zł, odsetek liczonych na dzień 8 lutego 2016 r. – 61.343 zł, dodatkowej opłaty – 3.000 zł; - ubezpieczenie zdrowotne - za 08/2000, za okres od 11/2001 do 11/2011 w łącznej kwocie 42.784,62 zł, w tym z tytułu: składek – 21.290,62 zł, odsetek liczonych na dzień 8 lutego 2016 r. – 20.594 zł, dodatkowej opłaty – 900 zł; - Fundusz Pracy - za 09/2000, za okres od 11/2001 do 07/2009 w łącznej kwocie 6.768,48 zł, w tym z tytułu: składek – 3.081,48 zł, odsetek liczonych na dzień 8 lutego 2016 r. – 3.587 zł, dodatkowej opłaty – 100 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja ta zawierała pouczenie, że stronie na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 13 kwietnia 2016 r., który odebrał ją osobiście. Pismem z dnia 2 maj 2016 r., złożonym w organie w dniu 6 maja 2016 r., skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W skardze pełnomocnik zobowiązanego zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jego nieprawidłową ocenę oraz nierozważenie wszystkich okoliczności mających wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednak z innych względów aniżeli podniesione w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tą regulacją koresponduje art. 127 § 3 k.p.a. stosownie do którego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na podstawie wskazanych regulacji do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajduje więc art. 129 k.p.a. zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) oraz że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Należy także wskazać na przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, dodając tylko, że wobec brzmienia art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w tym przypadku organ wydaje nie postanowienie lecz decyzję w sprawie uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 488/15, Lex nr 1850054). Skoro zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to należy mieć na uwadze, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. (lub w terminie określonym w przepisach szczególnych - art. 129 § 3 k.p.a. – co w tej sprawie nie ma znaczenia). Jak wskazano wyżej, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej (art. 129 § 2 k.p.a.). Ten termin jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004). Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużony lub skrócony przez organ administracji publicznej, oraz terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060). Przy tym nawet nieznaczne przekroczenie terminu zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r. sygn. akt SA/Łd 2665/95, Lex nr 29284). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, bezspornym jest, że decyzja ZUS-u z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. Nie ulega również wątpliwości, że wniosek z dnia 2 maja 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącego złożony w organie w dniu 6 maja 2016 r., a więc po upływie ustawowego, 14-dniowego terminu zakreślonego w art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Termin bowiem na jego złożenie upłynął w dniu 27 kwietnia 2016 r. Jednocześnie Sąd dodaje, że termin ten może zostać przywrócony tylko wtedy, gdy strona wniesie o przywrócenie uchybionego terminu i uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy (art. 58 k.p.a.); o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia organ odwoławczy (art. 59 § 2 k.p.a.). Jednakże skarżący takiego wniosku do organu odwoławczego nie złożył, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnej wzmianki wskazującej na zamiar skarżącej uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może bowiem nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Nie można też przyjąć, że spóźnione odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zawiera w sobie wniosek o przywrócenie terminu, z tego względu, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97 Lex 44497; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2188/12). Jak już wcześniej wyjaśniono, organ do którego należy ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W przypadku stwierdzenia, iż został wniesiony po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a. stwierdzić tę okoliczność. Podkreślić należy, że uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został wniesiony po terminie, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że organ nie może nie uwzględnić faktu uchybienia terminowi. Dla skuteczności czynności polegającej na wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania, a obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2294/96, Lex nr 45698). Należy przychylić się do poglądu wyrażanego zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 576; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 235/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 52; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996, z. 4, poz. 191, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2336/13, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1013/10). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 października 1998 r. o sygn. akt OPS 11/98 (ONSA 1999/1/4) odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a., art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją, w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi w niniejszej sprawie rażące naruszenie art. 83 ust. 4 zdanie trzecie u.s.u.s. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Z powyższych względów stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1174/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1072/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 390/16 - CBOSA). Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że załatwienie sprawy nie zależy od interpretacji przepisów prawa materialnego. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, jak i skierowanych do niego zarzutów. Wymaga również zasygnalizowania, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. stwierdzenie naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, znosi zakaz wydania przez sąd orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. ZUS po zwrocie przez Sąd akt sprawy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.