I SA/Gl 1407/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędzia WSA Monika Krywow, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. V. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.298.2023.2.DJ UNP: 2401-23-175475 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ nadzoru) postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.298.2023.2.DJ UNP: 2401-23-175475 uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. (dalej: organ pierwszej instancji, wierzyciel, będący także organem egzekucyjnym) z 5 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie uznania zarzutów wniesionych przez I. V. (dalej: zobowiązana, skarżąca), na postępowanie egzekucyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ pierwszej instancji prowadzi wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z 20 grudnia 2019 r. od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...], obejmujących zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2010 r. do grudnia 2011 r. w kwocie należności głównej 17.510,00 zł plus należne odsetki za zwłokę. Odpisy powyższych tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu 10 stycznia 2020 r. wraz z wydrukami zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego w Bank 1. S.A. z 23 grudnia 2019 r. nr [...], nr [...] oraz wydrukiem zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego w Bank 2. S.A. z 23 grudnia 2019 r. nr [...]. Zobowiązana dniu 17 stycznia 2020 r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z póżn. zm.), dalej: u.p.e.a. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 25 lutego 2020 r. odmówił uznania zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 20 grudnia 2019 r. Postanowieniem z 26 listopada 2020 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wierzyciel postanowieniem z 5 lutego 2021 r. odmówił uznania zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne. Postanowienie to zostało przez zobowiązaną zaskarżone do organu nadzoru. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z 5 lutego 2021 r. Zobowiązana wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie organu nadzoru z 22 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 marca 2023 r., sygn. akt I SA/GI 988/21 uchylił postanowienie organu odwoławczego z 22 kwietnia 2021 r. Wyrok jest prawomocny. Organ odwoławczy postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z 5 lutego 2021 r. o odmowie uznania zarzutów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2023 r., sygn. akt I SA/GI 988/21. W ocenie Sądu skuteczny okazał się zarzut zobowiązanej dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na niezaistnienie okoliczności warunkujących ponowne wszczęcie egzekucji. Zdaniem Sądu, organy nie wykazały, iż ujawniony majątek (rachunki bankowe) przewyższa kwotę wydatków egzekucyjnych, co narusza art. 61 u.p.e.a. Jak ustalono, w odniesieniu do zadłużenia za okres od czerwca 2010 r. do grudnia 2011 r. było już prowadzone postępowanie egzekucyjne od 25 lipca 2011 r. do 30 kwietnia 2019 r. na podstawie wystawionych wówczas tytułów wykonawczych. W konsekwencji za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, co do niedopuszczalności egzekucji z uwagi na naruszenie art. 61 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.). Z kolei w odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał go za bezzasadny. Po analizie kont płatnika na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że na zobowiązanej ciążył obowiązek opłacania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres od 2/2010 do 12/2011. Po uwzględnieniu dokonanych przez zobowiązaną wpłat na rachunek centralny oraz egzekucyjny, stwierdzono, że skarżąca posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od 6/2010 do 12/2011. Zobowiązana nie przedłożyła dokumentów świadczących o nieprowadzeniu działalności gospodarczej lub świadczących o wykonaniu ciążącego na niej obowiązku. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji jest zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu i przeprowadzić postępowanie w zakresie jaki wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, a w następnej kolejności rozpoznać wszystkie podniesione przez zobowiązaną zarzuty. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, iż zostało wydanie z wydane z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydano bowiem rozstrzygnięcie kasatoryjne, podczas gdy w stanie sprawy, w szczególności w świetle ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. I SA/GI 988/21, zasadnym było wydanie decyzji reformatoryjnej. (powinno być: postanowienia reformatoryjnego - przypis Sądu). W sprawie bowiem brak było zakresu istotnego do wyjaśnienia, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia art. 26 - 27 u.p.e.a. przez przyjęcie wykładni, że wystawienie w niniejszej sprawie tytułów egzekucyjnych (podwójnych) było dopuszczalne. Zdaniem skarżącej, zgodne z prawem działanie organu odwoławczego musiało polegać na merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, a nie ponownym uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Takie działanie bowiem stoi w sprzeczności z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. W sprawie nie zachodziła przesłanka określona w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprawa w istocie została już wyjaśniona w zakresie dwóch kluczowych zarzutów, które uzasadniają ostateczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. I SA/Gl 988/21 jednoznacznie rozstrzygnął, że w świetle art. 61 u.p.e.a. ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Brak było zatem potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ drugiej instancji zatem winien był wydać decyzję reformatoryjną (postanowienie – przypis Sądu), stwierdzając niedopuszczalność wszczęcia egzekucji, w szczególności na podstawie art. 61 u.p.e.a. Dalej skarżąca, na poparcie swojej argumentacji powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Po 476/20 stwierdzając, że ma interes prawny oczekiwać, że orzeczenie organu drugiej instancji stwierdzać będzie nie tylko naruszenie art. 61 u.p.e.a., ale również oczywiste naruszenie przepisów polegające na wystawieniu drugiego zestawu tytułów egzekucyjnych. Stanowi to naruszenie art. 26-27 u.p.e.a. polegające na przyjęciu dopuszczalności wydania przez wierzyciela podwójnych tytułów wykonawczych stwierdzających jedną i tą samą należność. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że niniejsza sprawa podlega kontroli sądowej po raz drugi. Dlatego też Sąd w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. obowiązany jest dokonać analizy normatywnej i zakresu działania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kontekście wywiązania się z zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 988/21 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Reasumując, zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że narusza ono prawo, co uzasadnia wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Po pierwsze Sąd w powołanym wyroku rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Po drugie Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku argumentację prawną, a co istotne Sąd uchylił jedynie postanowienie organu odwoławczego, a nie uchylił postanowień organów obu instancji. Zatem to organ odwoławczy powinien zgodnie z zaleceniami Sądu uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku argumentację prawną. Natomiast organ odwoławczy wydał postanowienie kasatoryjne, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: K.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej/postanowienia kasacyjnego. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej/postanowienia kasacyjnego podejmowanych na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji/postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej/postanowienia kasacyjnego, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji/postanowienia wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, w niniejszej sprawie – postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna/postanowienie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej/postanowienia kasacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd oceniając zaskarżone postanowienie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy, będąc związany art. 153 P.p.s.a., uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.