I SA/Gl 124/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krywow-Milczarek, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy H. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 21 listopada 2025 r. nr 2401-IEE.7192.594.2025.3.MSN UNP: 2401-25-290100 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

1. Wójt Gminy w H. (dalej: skarżący) wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji) z 25 listopada 2025 r. nr 2401-IEE.7192.594.2025.3.MSN w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania. 2. Stan sprawy. 2.1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. (dalej: organ pierwszej instancji) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec S.P. na podstawie dalszych tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy H. z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokonał zajęcia nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego, zawiadomieniem z 29 listopada 2024 r., zawiadomieniem z 13 grudnia 2024 r. oraz zawiadomieniem z 4 lutego 2025 r. Następnie w wyniku przeprowadzonej analizy zasadności prowadzenia egzekucji z nieruchomości, organ ten stwierdził, że jest ono prowadzone bezzasadnie, w związku z czym zawiadomieniem z 25 września 2025 r. poinformował o zakończeniu egzekucji. Jednocześnie, zawiadomieniami z 25 września 2025 r Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. uchylił zajęcia nieruchomości. Pismem z 29 września 2025 r. skarżący wniósł o zajęcie stanowiska przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w sprawie zakończenia egzekucji z nieruchomości w formie postanowienia, które może podlegać zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Nadto skarżący wniósł o nie umarzanie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, ponieważ nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia. Postanowieniem z 8 października 2025 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek z 29 września 2025 r. 2.2. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie, mocą zaskarżonego w nn. sprawie postanowienia, organ drugiej instancji utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 29 września 2025 r. o zajęcie stanowiska w sprawie zakończenia egzekucji z nieruchomości w formie postanowienia oraz o nie umarzanie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. W myśl założeń art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, a datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 61a k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozumieniu tego przepisu, do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, zalicza się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jest to więc m.in. przypadek, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie brak przepisu prawa, uprawniający do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji rozpatrzenia żądania w sposób merytoryczny. I taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie, gdyż w nn. sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie złożonego przez skarżącego żądania. Postępowanie egzekucyjne oparte jest o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm. – u.p.e.a.) i k.p.a. Jednakże w odniesieniu do wniosku skarżącego, żaden przepis zarówno k.p.a., jak również u.p.e.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia w sprawie zakończenia egzekucji z nieruchomości, jak również w sprawie uchylenia zajęcia nieruchomości. Zawiadomienie o zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie dalszych tytułów wykonawczych, jak również zawiadomienie o uchyleniu zajęcia nieruchomości należy traktować jako czynność materialno-techniczną, która nie wymaga wydania postanowienia czy też decyzji, a także na którą nie przysługują żadne środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Regulacja zawarta w tym przepisie przyjmuje więc domniemanie wydawania postanowienia. Przepis ten nie może jednak stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania postanowienia, musi ona wynikać wprost z ustawy. Tymczasem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi o możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończenia ww. egzekucji, czy też uchylenia zajęcia. Także z przepisu ww. art. 54b u.p.e.a. nie wynika, że uchylenie czynności egzekucyjnej następuje poprzez wydanie postanowienia czy też decyzji administracyjnej. Celem art. 54b § 2 u.p.e.a. jest stworzenie organowi egzekucyjnemu uprawnienia do uchylenia czynności egzekucyjnej. Jak wskazał projektodawca należy wziąć pod uwagę, że organ egzekucyjny może uzyskać informacje, na podstawie których uzna, że dalsza realizacja zastosowanego środka egzekucyjnego, w ramach której dokonano czynności, będzie niecelowa, nie doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku, czy też dalsza realizacja środka powoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do kwoty, która może być uzyskana z tego środka, albo wyegzekwowanie należności pieniężnej jest możliwe w wyniku realizacji innego środka mniej uciążliwego dla zobowiązanego, albo umożliwiającego szybsze wyegzekwowanie należności pieniężnej. Uznano, że w takim wypadku organ egzekucyjny powinien mieć możliwość uchylenia czynności bez oczekiwania na podjęte działania przez zobowiązanego. Cel wprowadzonej instytucji prawnej - uchylenia czynności egzekucyjnej - koresponduje także ze specyfiką samego postępowania egzekucyjnego, którego istotą jest szybkość i skuteczność wykonywania określonych działań przez organ egzekucyjny. 3.1. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucono mu: - naruszenie art. 7 § 1 i § 2, 7a § 1 u.p.e.a. poprzez zaprzestanie prowadzenia egzekucji administracyjnej pomimo, że egzekucja z zastosowaniem innych (mniej dolegliwych środków egzekucyjnych) okazała się bezskuteczna oraz uwzględniając fakt, że organ pierwszej instancji wszczął skutecznie egzekucję z nieruchomości dłużnika S. P., tj. dokonał zajęcia nieruchomości i wezwał dłużnika do zapłaty. Wpis uwidoczniono w księdze wieczystej nieruchomości, nadto zawiadomiono zobowiązanego o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W ten sposób naruszone zostały ustawowe obowiązki współpracy pomiędzy wierzycielem i organem egzekucyjnym w toku egzekucji, określone w art. 7a u.p.e.a. - naruszenie art. 54b § 2 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia z urzędu w całości czynności egzekucyjnych w ramach egzekucji z nieruchomości, stanowiącej własność ww. zobowiązanego. W dalszej kolejności wadliwe przyjęcie, że dalsza realizacja zastosowanego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano tej czynności egzekucyjnej jest niecelowa, nie doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne, a także spowoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do środków pieniężnych, które mogą być wyegzekwowane. Przyjęcie, niezgodnie do okoliczności faktycznych i prawnych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., że wyegzekwowanie należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych jest możliwe poprzez zastosowanie lub realizację innego środka egzekucyjnego, mniej uciążliwego dla zobowiązanego, lub umożliwiającego wyegzekwowanie tych należności w krótszym czasie, przy jednoczesnym posiadaniu przez ww. organ pierwszej instancji informacji, że dotychczasowa egzekucja prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., w tym z pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych okazała się całkowicie bezskuteczna i nie można zastosować innych środków egzekucyjnych oprócz egzekucji z nieruchomości. - naruszenie art. 54b § 4 u.p.e.a. w związku z brzmieniem art. 17 i art. 59 tej ustawy, poprzez zawiadomienie wierzyciela oraz zobowiązanego o zakończeniu egzekucji administracyjnej z nieruchomości w formie pisma, zamiast w formie postanowienia, na które wierzycielowi przysługiwać powinno zażalenie. W dalszej kolejności uniemożliwienie wierzycielowi zaskarżenia ww. aktu do organu wyższego stopnia, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa. Wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego "zawiadomienia" nie zawierały podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących wierzycielowi środkach zaskarżenia, - błędne przyjęcie, że na gruncie u.p.e.a. istnieje sformalizowany podział na organy egzekucyjne właściwości ogólnej i organy egzekucyjnej o właściwości szczególnej. Nadto opieranie swoich rozstrzygnięć o charakterze władczym na subiektywnym, pozbawionym podstawy prawnej przekonaniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., również co do trybu wydania pisma (zawiadomienia) o zakończeniu egzekucji z nieruchomości, w sytuacji gdy istnieje przepis regulujący tą materię - art. 17 u.p.e.a. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zakończenie postępowania w formie "zawiadomienia" pozbawionego podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia stanowi rażące naruszenie prawa. Z art. 17 u.p.e.a. wynika bowiem, że co do zasady rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego lub wierzyciela w sprawach egzekucyjnych powinny mieć formę postanowienia, na które - gdy ustawa lub k.p.a. tak stanowi - przysługuje zażalenie wnoszone w terminie 7 dni za pośrednictwem organu, który je wydał. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. 4. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Redakcja art. 61 § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowych, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz przedmiotowych, gdy zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania zachodzi, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a więc w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1201/15,). Przyjmuje się, że oczywistość ta albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1199/14). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; wyrok NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18). Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Konkludując powyższe stwierdzić przyjdzie, że odmawiając wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a k.p.a. organ winien wykazać, iż żądanie wszczęcia pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, bądź zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. 5. Na gruncie niniejszej sprawy, skarżący domaga się zajęcia stanowiska przez organ egzekucyjny w sprawie zakończenia egzekucji z nieruchomości w formie postanowienia, które może podlegać zaskarżeniu do organu wyższego stopnia oraz nie umarzania postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Jednakże w odniesieniu do wniosku skarżącego żaden przepis zarówno kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości wydania postanowienia w sprawie zakończenia egzekucji z nieruchomości, jak również w sprawie uchylenia zajęcia nieruchomości. Jak słusznie zauważa organ, zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Przepis ten nie może jednak stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania postanowienia, musi ona wynikać wprost z ustawy. Stosownie z kolei do art. 54b u.p.e.a. organ egzekucyjny uchyla z urzędu w całości albo w części czynność egzekucyjną, jeżeli została dokonana z naruszeniem ustawy (§ 1). Organ egzekucyjny może uchylić z urzędu w całości albo w części czynność egzekucyjną, jeżeli: 1) dalsza realizacja zastosowanego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano tej czynności egzekucyjnej: a) jest niecelowa, b) nie doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne, c) powoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do środków pieniężnych, które mogą być wyegzekwowane; 2) wyegzekwowanie należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych jest możliwe poprzez zastosowanie lub realizację innego środka egzekucyjnego, mniej uciążliwego dla zobowiązanego, lub umożliwiającego wyegzekwowanie tych należności w krótszym czasie (§ 2). W przypadku, o którym mowa w § 2, pozostają w mocy skutki związane z zastosowaniem środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano uchylonej czynności egzekucyjnej (§ 3). Organ egzekucyjny niezwłocznie zawiadamia zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności o uchyleniu czynności egzekucyjnej w całości albo w części (§ 4). Przez czynność egzekucyjną u.p.e.a. rozumie wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Pod pojęciem czynności egzekucyjnych kryją się zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Czynnościami egzekucyjnymi są takie działania organu egzekucyjnego, które wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego (P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 1a). Z powyższego wynika zatem, że uchylenie czynności egzekucyjnej nie następuje poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Uchylenie czynności egzekucyjnej nie jest aktem administracyjnym. Organ uchyla bowiem czynność egzekucyjną i zawiadamia o tym niezwłocznie zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności. 6. Sąd podziela stanowisko organów, że sytuacja, w której "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" obejmuje również takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jest to więc m.in. przypadek, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie brak przepisu prawa, uprawniający do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji rozpatrzenia żądania w sposób merytoryczny. I taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie, gdyż w przypadku skarżącego nie było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie złożonego żądania. A zatem prawidłowo organy obu instancji uznały, że w sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. 7. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).