I SA/Gd 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2018 r., nr SKO [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/18 oddalił skargę T. M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") z 1 października 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 1 października 2018 r. SKO, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez Skarżącego od pisma p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 21 czerwca 2018 r. o podtrzymaniu stanowiska w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"). Organ wskazał, że tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków PRFON na likwidację barier w komunikowaniu się reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu i zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Według § 14 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy. W ocenie organu II instancji informacja o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem przepis prawa nie przewiduje, aby rozpoznanie wniosku lub udzielenie dofinansowania następowało w drodze decyzji administracyjnej. Według organu II instancji powołane wyżej pismo p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR z dnia 21 czerwca 2018 r. zawiera jedynie powtórzenie udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON, jest zatem oświadczeniem wiedzy organu, a nie aktem stosowania prawa. D. K. - pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR - nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON. Pismo wskazane przez skarżącego jako "decyzja" nie zostało zatem podpisane przez osobę działającą w imieniu organu poprzez formę decyzji administracyjnej - tym samym pismo to nie zawiera obligatoryjnego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej. W skardze do WSA w Gdańsku skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta , MOPR z dnia 21 czerwca 2018 r. o odmowie przyznania dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu i technicznych w postaci dofinansowania na zakup roweru zwykłego - nie stanowi aktu stosowania prawa, w szczególności, że nie jest decyzją administracyjną. WSA uzasadniając oddalenie skargi, stwierdził, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania, o jakiej mowa w art. 134 k.p.a. wynikająca z przyczyny o charakterze przedmiotowym. Brak jest bowiem prawnej możliwości zaskarżenia pisma p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR z 21 czerwca 2018 r., które w istocie jest jedynie pismem informującym o udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON. Sąd stwierdził, że kwestionowane w trybie odwołania przez skarżącego pismo nie posiada jednego z obligatoryjnych elementów pozwalających na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej, bowiem nie zostało podpisane przez osobę działającą w imieniu organu. Pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON. W rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 2048/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. NSA z podniesionych zarzutów za zasadny uznał sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., w związku z art. 127 k.p.a. Sąd I instancji oddalił bowiem skargę akceptując stanowisko SKO co do niedopuszczalności odwołania od aktu organu I instancji, który w ocenie organu II instancji nie jest decyzją administracyjną. Nie podzielając tego stanowiska NSA przypomniał, że podstawę prawną udzielania przez samorząd powiatowy osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się stanowią przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami Fundusz przekazuje środki samorządom powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań a do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy). Tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu na te cele reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON. NSA analizując treść § 12 ust. 3a i 3b oraz § 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wywodzi, że okoliczność, iż dofinansowanie następuje w drodze umowy, nie przesądza o charakterze informacji o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia, jeżeli informacja ta dotyczy negatywnego rozpoznania wniosku. W ocenie NSA, ze wskazanych regulacji wynika, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, w opinii NSA, wnioskodawca nie ma możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, w opinii NSA, należy przyjąć, że informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do właściwego organu. Zdaniem NSA, potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12 ust. 3b ww. rozporządzenia jest także treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. NSA dodał, za stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (pkt 3.2. uzasadnienia uchwały), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. NSA podzielił również stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, w myśl którego obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. NSA podkreślił i to, że omówiony wyżej pogląd co do charakteru aktu określonego jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu – jako decyzji administracyjnej – jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14, postanowienie NSA z 16 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1615/17, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i 303/18, postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 385/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za bezzasadne NSA uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i w konsekwencji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę co do charakteru aktu określonego jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu – jako decyzji administracyjnej. Powinien również uwzględnić, że nieprawidłowe jest jego stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 5), z którego wynika, że w ocenie Sądu I instancji podpisanie pisma (aktu) przez pracownika urzędu organu nieupoważnionego do wydawania decyzji sprawia, że akt ten nie ma charakteru decyzji jako pozbawiony jednego z obligatoryjnych jej elementów. Jest to stanowisko sprzeczne z treścią art. 107 pkt 8 k.p.a. Uchybienie polegające na podpisaniu decyzji przez pracownika urzędu organu, który nie miał do tego upoważnienia może być rozważane jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jako sprawiające, że podpisany w ten sposób akt nie jest decyzją administracyjną. NSA wskazał nadto, że Sąd I instancji powinien również rozważyć konsekwencje proceduralne wynikające z tego, że skarga wniesiona przez skarżącego na postanowienie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, równocześnie została sformułowana jako "skarga z art. 53 § 2 p.p.s.a. na decyzję Prezydenta Miasta z 21 czerwca 2018 r." i w związku z tym prowadzona była odrębna sprawa sądowoadministracyjna. Sprawa ta prawdopodobnie, jak wynika z orzeczenia dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 391/19, wydanym w sprawie ze skargi skarżącego na pismo MOPR z dnia 21 czerwca 2018 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku, stwierdzającym nieważność zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozważanej sprawie podstawę prawną udzielania przez samorząd powiatowy osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się stanowią przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tymi przepisami Fundusz przekazuje środki samorządom powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań a do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy). Tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu na te cele reguluje ww. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Według § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Wniosek ten powinien spełniać określone w § 11 ust. 1 - 4 rozporządzenia wymagania formalne. Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz, zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Według § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy. Za NSA należy podkreślić, że ta ostatnia okoliczność jednak nie przesądza o charakterze informacji o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia, jeżeli informacja ta dotyczy negatywnego rozpoznania wniosku. Ze wskazanych regulacji wynika, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, wnioskodawca nie ma możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, należy przyjąć, że informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do właściwego organu. Jak wskazał NSA potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12 ust. 3b ww. rozporządzenia jest także treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zarówno w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, jak i w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04 wyrażono pogląd, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Omówiony wyżej pogląd co do charakteru aktu określonego jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu – jako decyzji administracyjnej – jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14, postanowienie NSA z 16 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1615/17, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i 303/18, postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 385/19 – dostępne w CBOSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro przedmiotowy akt określony jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się - zgodnie z tym co wyżej wywiedziono - ma charakter decyzji administracyjnej, skarżącemu przysługiwało odwołanie, celem merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy merytoryczne rozpoznanie odwołania stało się jednakże bezprzedmiotowe, albowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. tut. Sąd w sprawie o sygnaturze akt I SA/Gd 391/19 stwierdził z przyczyn proceduralnych nieważność zaskarżonego aktu polegającą na niezachowaniu formy decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.