I SA/Gd 522/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi J.Z. na czynność Gminy Miasta Gdańsk z dnia 18 czerwca 2021 r. nr RR.550.3.331.2021.WJ w przedmiocie przyznania dotacji postanawia: odrzucić skargę.

Pan J. Z. złożył w dniu 18 czerwca 2021 r. wniosek o udzielenie dotacji w kwocie 5.000 zł na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy w ramach wsparcia uczestnikom obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W odpowiedzi na wniosek skarżącemu doręczone zostało pismo Gdańskiego Urzędu Pracy z dnia 1 lipca 2021 r. nr RR.550.3.331.2021.WJ, w którym poinformowano, że wniosek pozostał bez realizacji. W piśmie z 4 lipca 2021 r. skarżący wniósł o zmianę decyzji z 1 lipca 2021 r. wskazując, że prowadzi działalność uzasadniającą przyznanie dotacji. W dniu 27 lutego 2023 r. pan J. Z. złożył na podstawie art. 145 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 18 czerwca 2021 r. o przyznanie dotacji, albowiem wykładnia przepisów prawa została dokonana w postanowieniach NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt GSK 917/21 oraz 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 549/21. W odpowiedzi opatrzonej datą 10 marca 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Urzędu Pracy poinformował, że nie ma możliwości wznowienia postępowania w sprawie wniosku z 18 czerwca 2021 r. o przyznanie dotacji. Pan J. Z. złożył w dniu 1 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "odwołanie od decyzji odmownej RR.550.3.331.2021.MZ z 17 maja 2021 r. oraz RR.550.3.331.2021.WJ z dnia 18 czerwca 2021 r.". Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2023 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarządził rozdzielenie skarg: skarga na wniosek z 17 maja 2021 r., nr RR.550.3.331.2021.MZ – sygnatura akt I SA/Gd 519/23, skarga na wniosek z dnia 18 maja 2021 r., nr RR.550.3.331.2021.WJ – sygnatura akt I SA/Gd 522/23. W złożonej skardze pan J. Z. wniósł o uchylenie decyzji dotyczących odrzucenia wniosku o przyznanie dotacji na poniesienie części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej oceny przesłanki udzielenia dotacji opierając się na informacji w systemie REGON, nie uwzględniając rzeczywiście prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności o kodzie PKD85.59.B. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Gdańska Gdański Urząd Pracy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że fakultatywność działania organu na podstawie art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 wyklucza możliwość zakwalifikowania zaskarżonej informacji jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Odmowa przyznania dofinansowania oznacza odmowę zawarcia umowy, a wskazana regulacja art. 15 zze4 ustawy o COVID-19 nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłaby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Forma umowy wskazuje na "dobrowolny charakter przyznania dofinansowania". Dodatkowo wskazano, że jednoosobowa działalność gospodarcza J. Z. oraz działalność spółki cywilnej P., której był wspólnikiem, nie były w przeważającej części objęte kodem PKD uprawniającym do otrzymania dotacji, co ustalono na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy (pismo organu z dnia 24 czerwca 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 606/21). Powyższy pogląd prawny był wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. W postanowieniach z 17 listopada 2021 r., sygn.. akt I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (stan na maj i czerwiec 2021 r. – t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy na zasadach wskazanych w ww. przepisie. Z kolei w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 371 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowej dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19 (...). Z kolei zgodnie z treścią art. 31qa ust. 4 ustawy o COVID-19, zadania, o których mowa w art. 15zze4 i art. 15zze4a, oraz koszty ich obsługi są finansowane w latach 2020 i 2021 ze środków Funduszu Pracy zasilonego środkami Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, po dokonaniu odpowiednich zmian w planie finansowym Funduszu Pracy. Z powyższych przepisów wynika, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15zze4 ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31qa ust. 4 ustawy. Działanie starosty na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 użyto jednak zwrotu "starosta może udzielić". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" dotacji, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przesłanek do zawarcia umowy ma charakter władczy, jest podejmowane w sferze administracyjnej, zatem stanowi akt administracyjny o jakim mowa w art. 3§ 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to określa prawną sytuację podmiotu wnioskującego o zawarcie umowy. Dokonywana w tej formie ocena organu warunków przyznania dofinansowania kreuje określoną sytuację prawną wnioskodawcy. Konsekwencją przyjętego poglądu jest uprawnienie strony do sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19. Wbrew stanowisku organu sądowej kontroli nie wyklucza okoliczność podejmowania tego aktu w sferze uznania administracyjnego. Nie jest prawidłowe takie rozumienie art. 15zze4 pkt 1 ustawy COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1497/21 wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze udzielenia dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców (art. 15zze4 pkt 1 ustawy COVID-19) - kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA wskazał, że w działaniu starosty określonym w art. 15 zze4 pkt 1 ustawy, poprzedzającym zawarcie umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15 zze4 pkt 1 ustawy o COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1383/21). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie pan J. Z. jednoznacznie wyrażał wolę poddania stanowiska prawnego organu kontroli. Posługiwanie się przez skarżącego sformułowaniem "odwołanie" nie zwalniało organu od dokonania prawidłowej kwalifikacji składanych przez wnioskodawcę pism. Pojęciem "odwołanie" posłużył się skarżący również w piśmie inicjującym postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Pan J. Z., pomimo braku prawidłowego pouczenia, złożył "odwołanie", co stanowiło realizację prawa do wniesienia skargi. Należy zwrócić uwagę, ze pismo skarżącego z dnia 4 lipca 2021 r., w którym wniósł o zmianę decyzji z 1 lipca 2021 r., wskazując, że prowadzi rzeczywistą działalność gospodarczą uzasadniającą przyznanie dotacji, zostało złożone w terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismu nie został nadany bieg, skarżącemu doręczono pismo wyjaśniające stanowisko organu z 13 września 2021 r. Złożonej przez wnioskodawcę przed upływem terminu 30 dni od dowiedzenia się o wydaniu aktu skardze (art. 53 § 2 p.p.s.a.) nie nadano biegu. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, organ zatem był zobowiązany, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazać sądowi skargę wraz z konkretnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Późniejsza aktywność procesowa strony w zakresie wniosku o wznowienie postępowania i pisma z dnia 28 kwietnia 2023 r. kierowanego do Sądu, określonego jako odwołanie od decyzji administracyjnej nie konwaliduje wadliwości działania organu w zakresie braku pouczenia oraz nadania biegu "odwołaniu" – skardze złożonej z zachowaniem terminu do wniesienia skargi w 2021 r. Wobec powyższego należy uznać, że kolejna skarga kierowana do sądu administracyjnego, złożona w 2023 r. nie jest dopuszczalna. Skarżący zrealizował prawo do wniesienia skargi w terminie ustawowym, skardze nie nadano biegu z naruszeniem przepisów postępowania. Wniesienie przez pana J. Z. skargi z zachowaniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie, że kolejna skarga na ten sam akt administracyjny nie jest dopuszczalna. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.