I SA/Bk 499/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela dotyczącego zarzutów do prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę

W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji należności pieniężnej z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] października 2020 r. wystawionego przez Marszałka Województwa P. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. (dalej jako: "Marszałek"), zobowiązany – Gmina P. (dalej jako: "Gmina") – wniósł zarzuty, w których podniósł, że Gmina nie jest dłużnikiem z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz że nie ma podstaw do ściągania opłaty za zajęcie pasa drogowego za 2020 r., a zatem kwota opłaty nie jest wymagalna. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Marszałek oddalił zarzuty dłużnika, uznając je za nieuzasadnione. Po rozpoznaniu zażalenia Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr[...], uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia, czy rzeczywiście obowiązek istnieje i czy rozpatrzono wniosek dłużnika o zmianę lub uchylenie decyzji o zajęciu pasa drogowego. Rozpoznając zarzuty ponownie, Marszałek postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. oddalił zarzuty zobowiązanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony nie doszło do skutecznego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w A. z [...]stycznia 2013 r., nr[...], od [...] listopada 2019 r., tj. na podstawie zarządzenia Wójta Gminy P. z [...] października 2019 r., nr [...]. Decyzja z [...] stycznia 2013 r., ustalająca opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego za 2020 r. pozostawała w obrocie prawnym i stanowiła w tym okresie podstawę do naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi. Nie sposób zatem przyjąć, że zobowiązany nie jest dłużnikiem ww. tytułu. Odnosząc się do kwestii wygaśnięcia ww. decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w A., organ wskazał, że rozpoznał wniosek dłużnika i decyzją z [...] grudnia 2021 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o zajęciu pasa drogowego z dniem [...] października 2021 r., co nie zostało zakwestionowane przez dłużnika. Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. W związku z powyższym organ stwierdził, że obowiązek ponoszenia opłat wynikających z ww. decyzji w 2020 r. istniał i jest oczywisty. Organ pierwszej instancji zauważył też, że nie doszło do przekształcenia dotychczasowej ścieżki rowerowo-narciarskiej w ścieżkę rowerową, tj. element związany z drogą; niezbędne w tym zakresie są decyzje właściwych organów architektoniczno-budowlanych. Zarządzeniem z [...] października 2021 r. Wójt Gminy P. przekazał nieodpłatnie Zarządowi Województwa P. z dniem [...] października 2021 r. środek trwały, tj. "ścieżkę rowerowo-narciarską", położony w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] w m. P. Zatem do [...] października 2021 r. dłużnik był zobowiązany do ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a tym samym egzekucja zaległej opłaty rocznej za 2020 r. była i jest uzasadniona. SKO postanowieniem z [...] września 2022 r., nr[...[, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego była ostateczna decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie ścieżki rowerowo-narciarskiej w pasie drogi [...] P. – S.- P. – M. – G.- R. wydana przez Powiatowy Zarząd Dróg w A. z [...] stycznia 2013 r., nr[...]. Z uwagi na przejęcie drogi przez Województwo P., zarząd drogą dotychczas powiatową przeszedł w zakres PZDW. Decyzja powyższa w trakcie jej wykonywania była ostateczna i prawomocna. Nie została w żaden sposób procesowo kwestionowana lub uchylona. Dopiero [...] grudnia 2021 r. (decyzja nr[...]) decyzja o zezwoleniu z [...] września 2013 r. została uchylona z dniem [...] października 2021 r. Tym samym należy stwierdzić, iż zezwolenie wraz z ustaloną opłatą stanowiło ważny tytuł egzekucyjny w zakresie kwoty objętej egzekucją za 2020 r. W opinii SKO, analiza akt sprawy oraz treści decyzji będącej tytułem egzekucyjnym wskazuje, iż nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w podstawie prawnej zarzutów egzekucyjnych, a w szczególności brak istnienia obowiązku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając w całości postanowienie SKO z [...]września 2022 r., jak też poprzedzające je postanowienie Marszałka, zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). W oparciu o te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięć i umorzenie postępowania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Podkreślić należy, że wnosząc zarzut, zobowiązany kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutu ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie w sprawie zarzutu, w którym oddala zarzut, uznaje zarzut w całości lub w części, albo stwierdza niedopuszczalność zarzutu. W niniejszej sprawie Gmina zgłosiła zarzut z art. 33 § 2 ust. 1 u.p.e.a. Jak podnosi się w judykaturze, pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 6 grudnia 2022 r., I SA/Łd 664/22; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku, zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., III FSK 1222/22). Postępowanie egzekucyjne w realiach tej sprawy zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] października 2020 r. Podstawą do wydania tytułu egzekucyjnego było natomiast niedopełnienie obowiązku z art. 40 ust. 3 u.d.p., tj. uiszczenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego należnej w 2020 r. Decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w A. z [...] stycznia 2013 r., nr[...], zezwolono bowiem na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie ścieżki rowerowo-narciarskiej w pasie drogi nr [...]. Kwestia sporna w niniejszej sprawie, znajdująca odzwierciedlenie w zarzutach skargi, sprowadza się w głównej mierze do stwierdzenie, czy egzekwowany obowiązek istniał i czy był wykonalny. W opinii skarżącej, decyzja powyższa wygasła od [...] listopada 2019 r. na podstawie Zarządzenia Wójta Gminy P. z [...] października 2019 r., nr[...], w sprawie zakończenia eksploatacji ścieżki rowerowo-narciarskiej z dniem [...]listopada 2019 r. Stanowisko strony jest błędne. Z akt sprawy wynika, że dopiero decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...](k. 52 akt administracyjnych) Marszałek stwierdził wygaśnięcie, z dniem [...] października 2021 r., decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w A. z [...] stycznia 2013 r., nr[...]. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w związku z wydaniem przez Wójta Gminy P. zarządzenia z [...] października 2021 r., nr[...], o przekazaniu nieodpłatnym do Zarządu Województwa P. z dniem [...] października 2021 r. środka trwałego: ścieżki w zakresie ścieżki rowerowo-narciarskiej o dł. 1366,44 mb od km 1+511,20 do km 2+877,64 usytuowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. P.; z dniem [...] listopada 2021 r. ww. decyzja z [...] stycznia 2013 r. stała się zatem bezprzedmiotowa. W aktach znajduje się protokół zdawczo odbiorczy wraz z protokołem przekazania – przejęcia środka trwałego (k. 48 i nast.). W związku z powyższym nie powinien budzić wątpliwości fakt, że w okresie od stycznia 2013 r. (uzyskanie zezwolenia) do [...]października 2021 r. (wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu) obowiązywało przyznane Gminie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wraz z opłatą roczną płatną do 15 stycznia każdego roku. Istniała więc prawomocna decyzja określająca zobowiązania za zajęcie pasa drogowego, wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. W stanie faktycznym sprawy brak okoliczności wskazujących na to, że rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2013 r. wygasło lub zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przed [...] października 2021 r. Także same przepisy u.d.p. nie przewidują sytuacji, w których decyzja o zezwoleniu mogłaby wygasnąć z mocy prawa. Nawet więc w przypadku zakończenia eksploatacji ścieżki rowerowo-narciarskiej wybudowanej w ramach projektu pn.: "Rozbudowa infrastruktury turystycznej w strefie K. A. na terenie Gminy P.", i zdemontowania z tego obiektu wszelkich instalacji i wyposażenia związanego ze ścieżką rowerowo-narciarską oraz nadania mu funkcji ciągu pieszo-rowerowego, brak było podstaw do uznania, że decyzja o zezwoleniu stała się bezprzedmiotowa. Tak długo, jak pozostawała ona w obrocie prawnym, tak długo też na Gminie ciążył obowiązek dokonywania z tego tytułu opłat. W sprawie nie można zatem dopatrzeć się okoliczności uzasadniających zaistnienie przesłanki z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Bez wątpienia w okresie od stycznia 2013 r. do 31 października 2021 r. zezwolenie obowiązywało. Tym samym jedyny podniesiony w skardze zarzut, dotyczący naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. należało uznać ze nieuzasadniony. Za organem, w odniesieniu do treści skargi, sąd zwraca uwagę, że faktycznie między postanowieniami SKO z [...] stycznia 2021 r. i zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2022 r. występuje rozbieżność. Spowodowana jest ona jednak wyłącznie tym, że w dacie wydawania pierwszego z rozstrzygnięć nie było jeszcze w obrocie decyzji o zakończeniu okresu zajęcia pasa drogowego ścieżką narciarsko-rowerową, tj. z [...] grudnia 2021 r., a więc SKO nie mogło rozstrzygnąć w odmienny sposób. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).