I SA/Bk 350/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki podwyższonej oddala skargę

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu (...) grudnia 2020 roku Rada Gminy M. (dalej jako: Rada Gminy) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej (dalej jako: Uchwała). Uchwała w sprawie została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 888, dalej jako: u.c.p.g.) W § 1 Uchwały ustalono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2. Przepis § 2 ust. 1. stwierdza, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 22,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca. W ust. 2. Rada Gminy postanowiła zaś, że podwyższona stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny wynosi 66,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca. 2. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Ł. (dalej jako: Prokurator, Skarżący) zaskarżył ww. uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 i 3, art. 54 § 1, art. 57 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust 2 i ust. 2a u.c.p.g. i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wprowadzenie w ramach metody wymienionej w art. 6j u.c.p.g. dodatkowego kryterium, nie przewidzianego w ustawie, tj. "stawki opłaty od jednego mieszkańca", a tym samym regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienimy niż wskazany w ustawie. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący podkreślił, że w art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, która nie jest przewidziana w ustawie. Prokurator wskazał, że w oparciu o treść przepisów at. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. można wywnioskować, że metody podstawowe zostały wskazane w ust. 1, zaś ich dopuszczalną modyfikację określono w ust. 2. Z powyższego wynika, że zawarte w ust. 2a uprawnienie do różnicowania stawki opłaty możliwe jest jedynie przy założeniu realizacji jednej z metod podstawowych wskazanych w ust. 1. Przesłanki różnicowania zawarte w ust. 2 w żadnym stopniu nie odnoszą się do wielkości gospodarstwa domowego. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r., I Sa/Łd 856/16 (dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, iż systematyka ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również jej treść nie zawiera upoważnienia, stosownie do którego rada gminy mogłaby w ramach metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stosować dodatkowe kryteria, w szczególności kryterium podziału gospodarstw domowych w zależności od liczby osób w nich zamieszkujących i na tej podstawie dalszego różnicowania stawki. Prokurator zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy, procedując w związku z zaskarżoną uchwałą odwołała się do nie ustalonego przez ustawodawcę kryterium, tj. "stawki opłaty od jednego mieszkańca". W jego ocenie zastosowano kryterium nieznane ustawie. Wprawdzie z treści art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, iż wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g, jednakże przedmiotowe odesłanie, to jest przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. stanowi jedynie o "ustaleniu stawki takiej opłaty", w żaden sposób nie wskazuje ani nie różnicuje wysokości tej stawki od przyjętego w skarżonej uchwale kryterium "stawki Opłaty na jednego mieszkańca". Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2020 roku, I SA/Bk 574/20. Skarżący stwierdził, że w konsekwencji podniesiony zarzut należy uznać za w pełni zasadny. Każda regulacja odmienna niż wyraźnie nakazał to ustawodawca w tekście przepisu ustawy jest naruszeniem prawa i to naruszeniem istotnym. 4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M., nie zgadzając się z zarzutami skargi, wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie zastosował w omawianej uchwale kryterium nieznanego ustawie, lecz takie jakie wprost z ustawy wynika. Odnosząc się do § 2 zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że zawiera ona opis stawki opłaty - wskazanie kwoty jako stawki podstawowej oraz stawki podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy wskazała kolejno jako stawkę 22 zł za odpady komunalne zbierane i odebrane w sposób selektywny oraz 66 zł - w sposób nieselektywny. Określenie "od jednego mieszkańca" stanowi odesłanie do §1 uchwały jako wybranej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie organ dokonał wyboru metody "liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość". W ocenie organu należy zatem dokonać wykładni § 2 uchwały w ten sposób, że właściciel nieruchomości deklaruje liczbę mieszkańców zamieszkujących na nieruchomości, gdzie iloczyn tej liczby i stawki z § 2 uchwały stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami powstającymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkującą mieszkańcy. Nie można zatem mówić o wprowadzeniu "nowego kryterium" określającego stawkę opłaty, albowiem kryterium zostało wskazane prawidłowo w § 1 uchwały, z kolei jej ustalenie (zgodnie z dyspozycją art. 6j ust. 1 u.c.p.g.) zostało dokonane na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy M. z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej. 4. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. 5. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona Uchwała, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm, dalej jako: ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci Uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny 6. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez odwołanie się do nowego, nieznanego ustawie kryterium "stawki opłaty od jednego mieszkańca". 7. W ocenie tut. Sądu organ nie zastosował, jak twierdzi Skarżący, kryterium nieznanego w ustawie, lecz takie, jakie wprost z niej wynika. Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust 3 u.p.c.g. Jak już wskazano, zgodnie z § 1 Uchwały opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2. Z kolei § 2 wskazuje kwotę stawki podstawowej oraz podwyższonej (22 zł za odpady komunalne zbierane i odebrane w sposób selektywny i 66 zł w sposób selektywny). Rację należy przyznać Radzie Gminy, iż użyte w § 2 określenie "od jednego mieszkańca" stanowi po prostu odesłanie do § 1, jako wybranej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, iż wyboru metody organ dokonał w § 1 Uchwały, a to poprzez wybranie metody, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1, to jest iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Ustalenia tejże stawki Rada Gminy dokonała właśnie w § 2 Uchwały, tak jak tego wymaga art. 6k ust. 1 u.p.c.g. Jedyna możliwa wykładnia § 2 jest taka, iż właściciel nieruchomości deklaruje liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a następnie iloczyn tej liczby i stawki określonej w § 2 (22 lub 66 zł) stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami powstającymi na terenie tejże nieruchomości. Nie sposób więc przyznać racji Prokuratorowi jakoby w zaskarżonym akcie prawa miejscowego organ gminy wprowadził nowe, nieznane ustawie kryterium określające stawkę opłaty. 8. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez Prokuratora na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r., I Sa/Łd 856/16. W sprawie tej rada miejska zastosowała w ramach metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowe kryterium, a dokładnie kryterium podziału gospodarstw domowych w zależności od liczby osób w nich zamieszkujących i na tej podstawie dokonała dalszego zróżnicowania stawki. Sąd uznał wówczas, że organ, określając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odwoływał się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości tej opłaty. Stwierdził, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do składania w deklaracji oświadczeń o liczbie gospodarstw domowych w podziale na kategorie w zależności od liczby osób w tych gospodarstwach domowych, stosowanie zróżnicowanych stawek w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym i obliczanie na tej podstawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie czyniło zadość wymaganiu, by rada gminy, uchwalając akt prawa miejscowego na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., uwzględniła konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Natomiast w sprawie zawisłej przed tut. Sądem nieprawidłowość wytknięta przez WSA w Łodzi nie wystąpiła. Rada Gminy w ogóle nie dokonała wyboru alternatywnej metody z art. 6j ust. 2, lecz metodę "podstawową", o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1. Tym samym nie odwołała się do sformułowań nieznanych ustawie. 9. Ponadto rację przyznać należy stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, iż Skarżący niezasadnie powołuje się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2020 r., I SA/Bk 574/20. W tamtej sprawie w § 1, 2 i 3 analogicznej uchwały rady gminy ustalono podstawową miesięczną stawkę opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, która na stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stanowić za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny kwotę 25,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, a w przypadku nie wypełnienia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny kwotę 60,00 zł od jednego mieszkańca. Jak wskazał wówczas sąd: "w treści uchwały kilkukrotnie użyto nie ustalonego przez ustawodawcę kryterium tj. "stawki opłaty na jednego mieszkańca". Co prawda w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. znajduje się odniesienie zgodnie z którym wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Jednak owo odesłanie, to jest przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. stanowi jedynie o "ustaleniu stawki takiej opłaty", w żaden sposób nie wskazuje ani nie różnicuje wysokości tej stawki od przyjętego w skarżonej uchwale kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca"." Zaznaczyć trzeba, iż w sprawie niniejszej taka sytuacja jak w sprawie I SA/Bk 574/20 nie wystąpiła, albowiem Rada Gminy nie zastosowała niedopuszczalnego kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca" lecz zrealizowała jedynie dyspozycję wynikającą z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., ustalając w § 2 Uchwały stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami, do czego była zobowiązana, dokonując wyboru metody z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. 10. Podkreślić należy, iż powyższa ocena w żaden sposób nie stoi w opozycji do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., II FSK 16/16. 11. Podsumowując, w ocenie Sądu Rada Gminy M. nie przekroczyła delegacji ustawowej przy wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej, a zatem nie było konieczne wyeliminowanie zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. 12. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.