I SA/Bk 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowej przez płatnika za zatrudnionych pracowników oraz składek na ubezpieczenie własne skarżącego za okres od czerwca 2010 r. do kwietnia 2012 r. obejmujące ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia uchyla zaskarżoną decyzję

We wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M. G.(dalej również jako Skarżący) wniósł na podstawie art. 24 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1-3a i 3b w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") o umorzenie zaległości w całości z tytułu przedawnienia roszczeń, które jak podniósł jest niezaprzeczalne i nie istnieje żaden fakt prawny przerywający jego bieg. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia: (-) należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych pracowników, w tym składki na ubezpieczenie społeczne za okres [...] wraz z odsetkami za zwłokę oraz składki na FP i FGŚP [...] wraz z odsetkami za zwłokę; (-) należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę powstałych od nieopłaconych składek na ubezpieczenia, w części finansowanej przez ubezpieczonych, za zatrudnionych przez Skarżącego pracowników, w tym odsetki za zwłokę na ubezpieczenia społeczne za okres 06/2010-11/2011, 01/2012-04/2012 i odsetki za zwłokę za ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-04/2012; (-) należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne Skarżącego, w tym składek na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2010-11/2011, 01/2012-12/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-12/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia oraz składek na FP za okres 09/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-04/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W podstawach prawnych rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 3 i art. 32 oraz w zw. z art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s., jak też § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 ze zm.). Organ wskazał, że Skarżący posiada majątek w postaci ½ części nieruchomości o wartości znacznie przekraczającej wysokość należności z tytułu składek, z którego istnieje możliwość skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na nieruchomości tej ZUS dokonał wpisu hipotecznego celem zabezpieczenia swoich należności. W stosunku do Skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Zadłużenie jest przy tym wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjny. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. z powodu całkowitej ich nieściągalności. Organ rozpatrzył wniosek Skarżącego również w oparciu o art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s. i po przeanalizowaniu przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 cytowanego rozporządzenia, z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że nie zostały one spełnione. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zostanie wyjaśniona w odrębnym piśmie. Zdaniem organu kwestia przedawnienia jako nieodnosząca się do przesłanek całkowitej nieściągalności, czy też stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej Skarżącego, nie może uzasadniać umorzenia należności i dlatego też nie została uwzględniona w wydanym rozstrzygnięciu. Z decyzją nie zgodził się Skarżący. W skardze złożonej do Sądu zarzucił naruszenie: (-) art. 83 u.s.u.s. poprzez pominięcie milczeniem ustępu 3a obowiązującego od 1 stycznia 2010 r.; (-) art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez pominięcie faktu zaprzestania działalności gospodarczej, o czym ZUS został zawiadomiony przez UM B. oraz Urząd Skarbowy; (-) pominięcie tragicznego stanu finansowego oraz stanu zdrowia dłużnika; (-) pominięcie milczeniem wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia w całości. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co jest niezgodne z art. 6 do 16 Kpa. Dodał ponadto, że zadłużenie uległo przedawnieniu z samego prawa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygając sprawę w jej w granicach i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący we wniosku, jak i na kolejnych etapach postępowania podnosił okoliczność przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych. Kwestia przedawnienia należności z tego tytułu ma zaś zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności prowadzenia w ogóle i w dalszej kolejności, zakresu postępowania dotyczącego umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. O umorzeniu należności z tytułu składek organ może decydować tylko w odniesieniu do należności istniejących, do uiszczenia których płatnik jest zobowiązany. Zatem wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s. wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jakich okresów dotyczą należności i czy nie doszło do ich przedawnienia. Bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w zakresie umorzenia należności w sytuacji, gdy należności z tytułu składek uległy już przedawnieniu. W analizowanym przypadku organ pominął zupełnie kwestię ewentualnego przedawnienia należności, choć ma obowiązek z urzędu ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zobowiązania z tego tytułu istniały w dniu rozstrzygania w przedmiocie wniosku Skarżącego. Zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle ustaleń i stanowiska organu w kwestii przedawnienia zaległości objętych wnioskiem, odsyła jedynie Skarżącego do odrębnego pisma wyjaśniającego tą kwestię, sporządzonego poza prowadzonym postępowaniem, już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W piśmie tym organ informuje, że zgodnie z art. 24 ust. 5, 5a i 5c u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem oraz, że zgodnie z art. 24 ust. 5b nie ulegają przedawnieniu należności objęte postępowaniem egzekucyjnym. Wskazuje przy tym, że na koncie Skarżącego zadłużenie za okres 06/2010-11/2012 zabezpieczone jest hipoteką, a zaległość za okres 10/2010-12/2012 objęta jest postępowaniem egzekucyjnym. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Brzmienie to obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Do tej daty przepis ów przewidywał, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Pięcioletni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378). Jednocześnie w art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy nowelizującej przewidziano, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Należności z tytułu składek, których umorzenia żąda Skarżący dotyczą okresów od 06/2010 do 04/2012, co w świetle wskazanej nowelizacji i obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. pięcioletniego okresu przedawnienia czyni zasadnym przypuszczenie, że część z nich mogła ulec przedawnieniu. W decyzji jednak organ w ogóle nie analizował tej kwestii i nie zajął stanowiska co do spełnienia przesłanek przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia, powołując się jedynie enigmatycznie w odrębnym piśmie na prowadzone postępowanie egzekucyjne i dokonane zabezpieczenie hipoteczne. W tym zakresie zauważenia wymaga, że stosownie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W aktach brak jest dokumentów świadczących o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności objętych wnioskiem o umorzenie, czy też potwierdzających podjęcie czynności egzekucyjnych i datę zawiadomienia Skarżącego o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Nie sposób zatem ustalić, czy spełnione zostały warunki do zawieszenia biegu terminu przedawnienia przewidziane w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny, czy składki za dany okres są wymagalne i powinny znaleźć się w aktach sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności i zostać przez organ przeanalizowane w aspekcie przedawnienia. W zaskarżonej decyzji w kontekście analizowanej przesłanki całkowitej nieściągalności należności organ wskazuje, że należąca do Skarżącego część nieruchomości zabezpieczona została hipoteką. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. informuje Skarżącego o treści przepisu wskazującego, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak bliższych rozważań na ten temat, a w aktach nie ma dokumentów świadczących o zastosowanym zabezpieczeniu i jego zakresie, oraz do jakich należności się odnosi. Dodatkowo, analizując bliżej aspekt interpretacji art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. orzekający w tej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia tego przepisu powinna zostać dokonana przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym orzeczono, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Oceniany przez Trybunał przepis stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie widzi powodu, aby akurat właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w analizowanym brzmieniu powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co jest bezwzględnie niedopuszczalne. Trybunał stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Aktualnie, w ustawie Ordynacja podatkowa znajduje się przepis o podobnym brzmieniu, jak ten oceniany przez Trybunał (art. 70 § 8 "Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu"). Na tle tej regulacji przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności, choć dotycząca innego przepisu odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej i w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w przywołanym wyroku (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. II FSK 330/15, LEX nr 2064805). Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. SK 40/12, dotyczące niezgodności art. 70 § 6 o.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, można rozciągnąć na treść przepisu w brzmieniu, który nie był przedmiotem oceny Trybunału (zob. bliżej S. Babiarz, B. Dauter, M. Hauser Roman, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 70, WKP 2017, Lex nr 542076 i przywołane tam orzecznictwo). Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości (zastawu skarbowego na nieruchomości) nie wyklucza przedawnienia zabezpieczonego w ten sposób zobowiązania podatkowego. W takim przypadku termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych uregulowanych w art. 70 § 1 o.p., chyba że został przerwany albo zawieszony (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r. II FSK 1573/16, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Zwrócić jednak trzeba uwagę na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z ww. przepisami, co do których istnieją zastrzeżenia konstytucyjne. Uwzględniając stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że sam fakt zabezpieczenia zaległości Skarżącego wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych u.s.u.s. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pominięcie problematyki przedawnienia należności, brak w aktach dokumentów wskazujących na przebieg postępowania egzekucyjnego oraz obrazujących czynności, które ewentualnie prowadzą do przerwania lub zawieszenia jego biegu, uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Brak wyjaśnienia w decyzji kwestii przedawnienia czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 83 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. oraz pomięcia tragicznego stanu finansowego i stanu zdrowia Skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany w wyczerpujący sposób zebrać materiał dowodowy i w pierwszej kolejności ustalić, czy nastąpiło przedawnienie należności składkowych, o umorzenie których wnosi Skarżący, a w dopiero w dalszej kolejności w zależności od wyników badania wymagalności przedmiotowych należności, do rozpoznania wniosku z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wnioskowanej przez stronę ulgi. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).