I SA/Bd 688/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 9 października 2025 r. nr 9002-2025-000853 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 oddala skargę

W dniu [...] lipca 2024 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na 2024 r. M. W. (skarżącej). Z deklaracji zawartej we wniosku wynikało, że producentka rolna ubiegała się o przyznanie płatności w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich, tj.: podstawowego wsparcia dochodów (PWD) do powierzchni 52,10 ha i płatności redystrybucyjnej (RED). W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał w dniu [...] lutego 2025 r. decyzję przyznającą skarżącej wnioskowane płatności w zakresie wynikającym z wniosku i przeprowadzonych kontroli, do powierzchni stwierdzonych w wyniku przeprowadzonego postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] maja 2025 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, w treści zaskarżonej decyzji nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał skarżącej wnioskowane płatności, tj.: podstawowe wsparcie dochodów oraz płatność redystrybucyjną w zakresie wynikającym z wniosku i przeprowadzonych kontroli, do powierzchni stwierdzonych w wyniku przeprowadzonego postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] października 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z całości zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w ramach weryfikacji wniosku skarżącej o przyznanie płatności na 2024 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku. Dla siedmiu spośród dwunastu działek deklarowanych do płatności, tj. działek rolnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stwierdzono zawyżenie powierzchni. Weryfikacji wniosku o przyznanie płatności dokonano w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach poszczególnych działek rolnych, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku o przyznanie płatności - ortofotomapy zobrazowania satelitarnego z dnia [...] lipca 2024 r. ([...] - serwis zewnętrzny) oraz deklaracji strony we wniosku pomocowym zarówno w części opisowej, jak na załączniku graficznym, z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). Obszar kwalifikowany do płatności bezpośrednich odpowiada bowiem powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, obliczonej na podstawie dostępnych w systemie informatycznym zdjęć obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Organ podkreślił, że dopiero łącznie wyniki wszystkich przeprowadzonych kontroli/oględzin uznać można za miarodajne dla określenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w danym roku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca we wniosku o przyznanie płatności na 2024 r. ubiegała się o wsparcie finansowe m.in. w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich, do podstawowego wsparcia dochodów (PWD) do powierzchni 52,10 ha, deklarując w zakresie ww. płatności działki rolne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] oraz [...] W wyniku przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. kontroli administracyjnej wniosku, w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchniami deklarowanymi do płatności we wniosku pomocowym a powierzchniami stwierdzonymi. W związku z dokonanymi ustaleniami nastąpiło "przedeklarowanie" powierzchni, w ramach wnioskowanego przez stronę podstawowego wsparcie dochodów (PWD), wynoszące łącznie 3,44 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do podstawowego wsparcia dochodów (PWD), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonego postępowania wyniosła 7,07%. Wobec czego organ I instancji był zobowiązany, aby stosownie do zapisu § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej: "rozporządzenie"), przyznać skarżącej wnioskowaną pomoc na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 2-krotność stwierdzonej różnicy, tj. 41,78 ha. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawnych. Organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych po wyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, i na tej podstawie prawidłowo wywiódł o konieczności przyznania stronie podstawowego wsparcia dochodów w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia o kwotę [...]zł. Odnosząc się do pozostałych płatności, o które wnioskowała strona, tj. płatności redystrybucyjnej organ wskazał, że płatność ta przyznana została stronie do powierzchni maksymalnej, tj. 30 ha. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej: "ustawa o Planie Strategicznym") płatność redystrybucyjna przysługuje do powierzchni gruntów posiadanych przez rolnika położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów do powierzchni nie większej niż 30 ha. Nie zgadzając się z tą decyzją strona złożyła skargę do Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i działanie w sprawie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i podnoszone w toku postępowań stanowiska skarżącej jasno wskazują na błędne wyliczenia powierzchni, które zdecydowały o określonej wysokości płatności; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie zmaterializowały się przesłanki opisane w tym przepisie i przyjęcie, że miały miejsce niezgodności pomiędzy obszarem zgłoszonym we wniosku a ustaleniem mniejszego obszaru w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T.; 2) § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy liczba drzew na hektar w rzeczywistości nie przekracza 100. Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż w odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca poinformowana o wniosku organu w piśmie z dnia [...] lutego 2026 r., nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyznał skarżącej płatności w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich w zmniejszonej wysokości z powodu stwierdzonych nieprawidłowości. We wniosku o przyznanie płatności na 2024 r. M. W. ubiegała się o przyznanie płatności w formie płatności bezpośrednich, tj. podstawowego wsparcia dochodów do powierzchni 52,10 ha i płatności redystrybucyjnej. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał M. W., wskutek stwierdzonych nieprawidłowości i dokonanych zmniejszeń podstawowe wsparcie dochodów na 2024 r. w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł, oraz płatność redystrybucyjną na 2024 r. w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że zasady przyznawanie płatności w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego reguły te zostały określone w szczególności w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, a także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Wskazać należy, że na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o daną pomoc, jeżeli są spełnione warunki przyznania tej pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w: 1) przepisach wydanych na podstawie art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 8, art. 70 i art. 71 - w przypadku pomocy przyznawanej w drodze decyzji; 2) regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy lub w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym - w przypadku pomocy przyznawanej na podstawie umowy. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 i 2 ww. ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1)rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych z produkcją do zwierząt, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 lub płatności dobrostanowej i złożył wniosek o ich przyznanie oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, jakie miałyby zostać przyznane w danym roku temu rolnikowi, przed zastosowaniem kar, w tym kar administracyjnych, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia nr 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, płatność redystrybucyjna jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha oraz grunty te położone są na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów do powierzchni nie większej niż 30 ha. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 lit. a, b ustawy o Planie Strategicznym, wysokość podstawowego wsparcia dochodów oraz płatności redystrybucyjnej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej pomocy i stawki tej pomocy na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu kar, w tym kar administracyjnych, oraz zmniejszeń, których konieczność zastosowania wynika z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, w szczególności z art. 17 rozporządzenia nr 2021/2116. W myśl zaś § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi nie mniej niż 3% nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i jest większa niż 0,1 ha, za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznaje się powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy. W odniesieniu do powierzchni działek, w wyniku przeprowadzanej kontroli administracyjnej, ustalono, że: - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi -16,03 ha, stwierdzono powierzchnię -13,67 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 6,62 ha, stwierdzono powierzchnię - 6,37 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 0,19 ha, stwierdzono powierzchnię – 0,10 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 1,10 ha, stwierdzono powierzchnię - 1,09 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 4,50 ha, stwierdzono powierzchnię - 4,43 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 1,66 ha, stwierdzono powierzchnię - 1,34 ha, - powierzchnia deklarowana działki [...] wynosi - 6,90 ha, stwierdzono powierzchnię - 6,56 ha. W związku z powyższym organ prawidłowo uznał, że skarżąca zawyżyła powierzchnie działek, łącznie o 3,44 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do podstawowego wsparcia dochodów, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonego postępowania wynosi 7,07%. W konsekwencji organ, stosownie do § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przyznał skarżącej pomoc na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność różnicy, czyli do powierzchni 41,78 ha. Wyliczenie to wynika z następujących wielkości: - powierzchnia deklarowana - 52,10 ha, - powierzchnia stwierdzona - 48,66 ha, - różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną - 3,44 ha, - dwukrotność różnicy – 6,88 ha. W rezultacie obszar stwierdzony, pomniejszony o dwukrotność różnicy, wyniósł: 41,78 ha (48,66 ha - 6,88 ha). Do tak ustalonej powierzchni (41,78 ha) zastosowano stawkę podstawowego wsparcia dochodów wynoszącą [...] zł, co dało przyznaną kwotę płatności w wysokości [...] zł. W ocenie tut. Sądu, również płatność redystrybucyjna została przyznana w prawidłowej wysokości. Płatność ta została przyznana do maksymalnej powierzchni określonej przepisami art. 27 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, tj. do 30 ha. Organ przyznał tę płatność do powierzchni 30 ha z uwzględnieniem stawki [...] zł, co dało kwotę [...]zł. Zarzuty w skardze sprowadzają się do kwestionowania wyliczonej przez organ powierzchni działek i przyznania płatności w nieprawidłowej wysokości. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób bardzo szczegółowy opisał zasady dokonywania pomiaru działek, wskazując, iż wnioski poddawane są weryfikacji w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (LPIS), o którym mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia nr 1306/2013. Na tej podstawie korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, przeważnie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5000. Podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni stanowi ortofotomapa, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18). Ze względu na dwuletni cykl wymiany ortofotomapy w systemie informatycznym ARiMR, ortofotomapa (wewnętrzna) ARiMR nie była uwzględniona przy opracowaniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) na 2024 r. W związku z tym wykorzystano najbardziej aktualne dane do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), tj. ortofotomapy zobrazowania satelitarnego z dnia [...] lipca 2024 r. ([...] - serwis zewnętrzny). Zatem weryfikacji wniosku skarżącej na 2024 r. dokonano w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach poszczególnych działek rolnych, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku o przyznanie płatności - ortofotomapy zobrazowania satelitarnego z dnia [...] lipca 2024 r., oraz deklaracji strony we wniosku pomocowym zarówno w części opisowej jaki na załączniku graficznym, z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Skarżąca poza zaprzeczeniem wynikom pomiarów i polemiką z ustaleniami organu nie przedstawiła żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. Podkreślenia wymaga, że zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. W tym kontekście wskazać też trzeba, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. To producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy nie zmienił się stan wszystkich zgłaszanych działek, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To wnioskodawca winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2081/18). W konsekwencji, z podanych wyżej powodów, zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.