I SA/Bd 673/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2025 r. nr UP-755/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz A. K. kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100), w tym podatek VAT w kwocie 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Decyzją z dnia 18 września 2025 r. ZUS odmówił A. K. (skarżący) umorzenia należności z tytułu składek uznając, że nie zaszły przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350, dalej jako: "u.s.u.s."). Zdaniem organu nie zaszła również żadna przesłanka umorzenia zaległości wynikająca z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ponadto, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowe zaległości składkowe nie uległy przedawnieniu i są wymagalne, z uwagi na pojęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności tj. doręczonego [...] czerwca 2016 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji określającej wysokość zadłużenia, następnie wydaniem decyzji, która uprawomocniła się [...] września 2016 r., a tytuły wykonawcze zostały doręczone [...] października 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji organu pierwszej instancji. Następnie wyjaśnił, że z przedłożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2025 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej wynika, że jest on rozwiedziony, nie pracuje zarobkowo, pobiera emeryturę w wysokości [...] zł netto z zasiłkiem pielęgnacyjnym, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, nie korzysta też z innych form pomocy, ponosi stałe wydatki z tytułu opłat eksploatacyjnych – [...] zł, związane z leczeniem – [...] zł, prowadzi gospodarstwo domowe z D. K., która nie osiąga żadnego dochodu. Ponadto skarżący nie posiada zobowiązań pieniężnych (m.in. z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów). Posiada dom na zasadzie współwłasności w ˝ części o powierzchni 86m2 w miejscowości C., nie posiada innych nieruchomości i praw majątkowych, maszyn, środków transportów, innych składników mienia ruchomego czy wierzytelności. Ponadto organ ustalił, że [...] września 2011 r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i otrzymuje emeryturę w wysokości [...] brutto, z której po potrąceniach na rzecz ZUS w wysokości [...] zł pozostaje do wypłaty kwota [...]zł (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...]zł), nie posiada środków transportu, jest właścicielem co do [...] udziału terenów mieszkaniowych o powierzchni 0,0689 ha położonych na działkach o numerach [...] w miejscowości C. przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy w A. K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], właścicielem co do [...] udziału lokalu mieszkalnego o powierzchni 79,03 m2 znajdującego w C. przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w A. K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz właścicielem co do [...] udziału gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni 0,0281 ha, położonych na działce [...] w miejscowości J., dla których Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Organ wskazał, że w celu rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 28 ust 2 i art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Podkreślił, że przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Następnie dodał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że: . przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; . przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe; . przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi – skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej; jednocześnie nie zostało spełnione kryterium braku majątku, . przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnosił skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; . przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi - dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek; . przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, bowiem zaległości widniejące na koncie płatnika (skarżącego) zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZUS [...] obecnie organ realizuje potrącenia należności z tytułu składek ze świadczenia emerytalnego. Następnie organ zauważył, że postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku i wyklucza to zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a do momentu kiedy toczy się postępowanie, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że nie zaszły żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwiło pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na postawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W dalszej kolejności organ po przywołaniu art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, stwierdził, że podjął czynności zmierzające do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia wynikające z powyżej przywołanych przepisów. W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wskazał, że nie ma on w stosunku do skarżącego zastosowania, ponieważ nie prowadzi on już działalności gospodarczej. Odnośnie wystąpienia przesłanki dotyczącej stanu zdrowia organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ w tym zakresie wskazał, że nie neguje problemów zdrowotnych skarżącego (m.in. nowotwór odbytnicy i rozrost gruczołu krokowego) i podchodzi do nich ze zrozumieniem, jednak w jego opinii nie stanowią one wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż skarżący dysponuje dochodem w postaci świadczenia emerytalnego, które przyznawane jest na stałe, podlega corocznej waloryzacji i jest wypłacane niezależnie od stanu zdrowia. Uzyskiwany w ten sposób dochód pozwala na prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego. Organ dodał również, że skarżący nie poinformował o konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, w związku z czym w przedmiotowej sprawie ta przesłanka również nie zachodzi. Ponadto, w opinii organu podnoszone przez skarżącego ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Wyjaśnił, że § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz ZUS jest zobowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie. Dodał, że z przedłożonego oświadczenia wynika, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z D. K., a aktualny budżet w jego gospodarstwie domowym stanowi świadczenie emerytalne, które wynosi [...] zł. Stwierdził, że nie mógł pominąć również faktu otrzymania jednorazowego trzynastego i czternastego świadczenia emerytalnego, z którego nie można dokonywać potrąceń egzekucyjnych. Następnie ZUS wskazał na minimum socjalne ustalone 14 października 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w II kwartale 2025 r. dla 2 - osobowego gospodarstwa emeryckiego wyniosło 3.212,30 zł. Dodał, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum egzystencji określona przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 3 kwietnia 2025 r. dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego, które wynosi 1.532,95 zł. Wyjaśnił także, że minimum egzystencji to miara ubóstwa wyznaczająca niski poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia. Mając na uwadze powyższe, ZUS zauważył, że budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest niższy niż poziom minimum socjalnego, jednak wyższy niż poziom minimum egzystencji. Wskazuje to na trudną sytuację finansową, ale nie stan zagrożenia bytu. Minimum egzystencji to miara ubóstwa wyznaczająca niski poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia, czego zdaniem organu nie można stwierdzić w omawianej sprawie. W kontekście powyższego organ wskazał, że skarżący ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie [...]zł, jednak jego sytuacja jest stabilna i reguluje on bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Zatem w opinii organu, dochody skarżącego wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie analizując aktualną sytuację finansową skarżącego, organ wskazał, że należało wziąć pod uwagę także posiadany przez niego majątek (nieruchomości), z uwagi na który nie zaszły przesłanki całkowitej nieściągalności. Dodał, że każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek w obowiązującym terminie i wysokości. Reasumując organ stwierdził, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skargę do Sądu wniósł skarżący, w której wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i interes prawny przez błędne ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego sprawy, a także błędną i nieprecyzyjną interpretację przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że nie uchyla się od obowiązku zapłacenia zobowiązania, ale naliczone odsetki przewyższają jego zdolność finansową. W jego opinii osoba w jego wieku o wielu schorzeniach powinna spełniać przesłanki przytoczone w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma z dnia [...] kwietnia 2026 r. (K. 33) dokumentów na okoliczność stanu zdrowia skarżącego w marcu 2026 r., gdyż Sąd kontroluje decyzję z 2025 r. Oznacza to, że istotnym jest stan faktyczny w tej dacie i późniejsze dokumenty (aktualne co do stanu zdrowia w 2026 r.) nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Możliwość przeprowadzenia dowodów w tym postępowaniu zależy od tego, czy są one niezbędne do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sądowego. Co do zasady dowody oceniają i ustalenia faktyczne czynią organy, a nie sąd administracyjny, którego rolą jest zbadanie, czy odbywa się to w sposób zgodny z prawem, w tym z przestrzeganiem właściwych przepisów postępowania. Przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie byłoby więc możliwe wtedy, gdyby skarżący wykazał niepełnowartościowość dowodu z dokumentacji medycznej złożonej przed wydaniem decyzji, ponieważ w takiej sytuacji konieczne byłoby uchylenie zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjny i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego w określonym kierunku. Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja ZUS odmawiająca stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie określonej co do wysokości [...] zł w decyzji organu pierwszej instancji. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Jednak dokonał tego jedynie w odesłaniu do decyzji organu pierwszej instancji przyjmując, że czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia zostały tam wyjaśnione i pozostają aktualne (str. 6 decyzji). Tymczasem funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest w głównej mierze wykazanie zasadności zastosowania określonych przepisów i wyjaśnienie stronie powodu, dla którego rozstrzygnięcie o określonej treści zostało wydane. Brak należytego uzasadnienia decyzji powoduje zaś, że nawet jeśli w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jej wydanie można by uznać za słuszne, rozstrzygnięcie pozbawione uzasadnienia jawiłoby się jako całkowicie arbitralne. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi umożliwiać stronie, a także sądowi w ramach ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej, zapoznanie się rozumowaniem organu, które prowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Nie jest wystarczającym, tak jak zrobił to organ, odwołanie się do treści decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że chcąc zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy miał obowiązek dokonać własnej oceny, a zgodność z oceną organu pierwszej instancji, powinna być poprzedzona badaniem m.in. tego, czy ustalenia stanu faktycznego są wystarczające, a wnioski zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym; co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Z pewnością z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ wypełnił ten obowiązek. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań organu, do którego zwrócił się skarżący składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Chodzi o rozumowanie prowadzące do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Poza tym z decyzji organu pierwszej instancji można jedynie wyczytać, że przedmiotowe zaległości składkowe nie uległy przedawnieniu i są wymagalne, z uwagi na podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności tj. doręczenia [...] czerwca 2016 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji określającej wysokość zadłużenia, następnie wydanie decyzji, która uprawomocniła się [...] września 2016 r., i doręczenie tytułów wykonawczych [...] października 2016 r. A zatem jak uznał organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia został zawieszony. WSA nie kontroluje tej decyzji, jednak odesłanie do tej treści przez organ II instancji w sprawie umorzenia zaległości zmusza do stwierdzenia, że nawet uznając, że są to rozważania organu odwoławczego, to i tu nie wskazano zarówno dowodów, jak i przepisów postępowania wyjaśniającego, które stanowiłyby podstawę do uznania przyjętych okoliczności, czy przepisów prawa materialnego (treści i interpretacji), które te okoliczności determinują, jako istotne dla sprawy. Nie przywołano też treści przepisu tak, by można było doszukać się wywodu, że wymienione czynności zawiesiły bieg terminu. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 7 maja 2026 r., I SA/Ke 106/26, umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 O.p. stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16). W świetle silnie ugruntowanego orzecznictwa NSA nie budzi również wątpliwości, że sądy administracyjne posiadają kognicje do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek (por. wyroki NSA z: 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23). W wyroku z 28 sierpnia 2024 r. (I GSK 1125/23) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być zatem poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być bowiem wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących i określonych co do wysokości. Ta wysokość jest istotną okolicznością dla uznania możliwości spłacenia długu. Na tej wysokości należy oprzeć swe rozważania, gdyż dopiero wówczas można stwierdzić, czy organ doszedł do prawidłowego wniosku w ramach uznania administracyjnego. Jest to punkt wyjścia zarówno dla organu pierwszej, jak i drugiej instancji, który chce zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem ważnym jest, czy należności stanowiące przedmiot rozstrzygania w ogóle istniały, a jeśli tak, to w jakiej wysokości (te, o których umorzenie strona wnosi), gdyż w takim wypadku należało sprawę z wniosku skarżącego inaczej rozstrzygnąć – umorzyć postępowanie, bądź uzasadnić brak wpływu wysokości zaległości na dokonana ocenę; co zasadnym czyni odwołanie się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na względzie art. 153 p.p.s.a. WSA wskazuje, że tę kwestię należy uzasadnić ponownie, zgodnie ze wskazanymi wyżej wymaganiami. Wychodząc z tego, że istotnym pozostaje nie tylko istnienie należności, ale też ich wysokość, co czyni aktualnymi powyżej poczynione rozważania co do wymogów uzasadnienia i wpływu braków z tego tytułu na wynik sprawy, dalej Sąd przyjął, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi gdy: (1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; (2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 794 i 1222); (3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; (4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; (4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; (4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; (4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; (5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; (6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak widać, przepis ten koncentruje się na faktach, które nie odnoszą się do możliwości opłaty zaległości. Organ je ustalił i ocenił stosownie do przepisów prawa. Znajdują one swe odzwierciedlenie w dokumentacji, której skład zależy również od samego skarżącego, gdyż na nim spoczywał też obowiązek wykazania swej sytuacji. Przyjęte przez organ są nie zakwestionowane. WSA uznał je za prawidłowe. Natomiast zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przesłanki te zawarto w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, (3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że co do zasady przesłankę umorzenia należności z tytułu składek stanowi ich "całkowita nieściągalność" w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednak należy też mieć na względzie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ocena tych przypadków należy do organu i nie wchodzi w skład uznaniowej płaszczyzny decyzji. Decyzja organu dotycząca umorzenia należności z tytułu składek społecznych ma charakter uznaniowy dopiero po ustaleniu całkowitej nieściągalności, bądź przypadku z pkt 1-3 § 3 rozporządzenia. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności, które dozwalają na umorzenie zaległości, Zakład nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest zobowiązany do umorzenia należności składkowych, pod warunkiem, że odmowę przekonująco uzasadni. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie może być dowolna. (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I GSK 1830/18). Co ważne, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę (zainteresowanego) ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną, jednak jak powyżej zauważono uznanie administracyjne nie równa się dowolności. Ze względu na charakter decyzji uznaniowej jej sądowa kontrola jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Uznaniowość, w którą wyposażono Zakład, wiąże się z koniecznością szczególnie precyzyjnego uzasadnienia przez tę instytucję swych rozstrzygnięć, zwłaszcza tych negatywnych. Z uznaniowymi decyzjami administracji musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna – oznacza to m.in., że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa podlega kontroli sądowej (wyrok SN z 24.06.1993 r., III ARN 33/93, LEX nr 10913, P. Dobrowolski [w:] Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, red. K. Antonów, Warszawa 2024, art. 28). Sąd akceptuje ustalenia Zakładu, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tutaj organ szczegółowo odniósł się tak do przepisów prawa jak i okoliczności istotnych i to nie jest podważane. Jednak dokonana przez organ ocena możliwości umorzenia zaległości w warunkach określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a przede wszystkim w świetle przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, nie może zyskać aprobaty. W § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia istotne pozostają skutki, jakie miałoby opłacenie zaległości, w tym pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzb życiowych oraz możliwości opłacenia zależne od stanu zdrowia. W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle regulacji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien dokonać porównania sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległej należności. Z kolei dokonując tego porównania organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 1498/17). Organ ustalił, że skarżący otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł, z której po potrąceniach na rzecz ZUS w wysokości [...] zł pozostaje do wypłaty kwota [...]zł (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...]zł). Zauważył, że gospodarstwo domowe skarżącego składa się z dwóch osób, przy czym dochód uzyskuje jedynie skarżący. Po opłaceniu miesięcznych wydatków w kwocie [...]zł ([...] zł – opłaty eksploatacyjne, [...] zł – koszty związane z leczeniem), kwota przypadająca na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego to [...] zł. W powyższym kontekście organ odwołał się do minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego w II kwartale 2025 r. ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnym, które na dzień 14 października 2025 r. wynosiło 3.212,30 zł. Dodał, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum egzystencji określona przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 3 kwietnia 2025 r. dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosiło 1.532,95 zł. Po czym stwierdził, że wskazany budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest niższy niż poziom minimum egzystencji, co wskazuje na trudną sytuację finansową, ale nie stan zagrożenia bytu. Organ uznał, że dochody skarżącego wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił także, że należy wziąć pod uwagę fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości. Jednak prawidłowa analiza powinna obejmować inne pojęcia; nie to, czy dochody w ogóle są wystarczające na zaspokojenie potrzeb, ale czy takimi są dochody po opłaceniu należności. Nie chodzi też o to, czy stan zdrowia nie ma wpływu na uzyskiwane dochody (bo jest to świadczenie emerytalne), ale czy zdrowie pozwala na uzyskanie dochodu umożliwiającego opłacenie. Jest to diametralnie inny stan, niż przyjęty przez organ, który tym samym naruszył § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i zastosowanie. Przyjmując kwotę należności, jaka wynika z decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do dochodu, należy stwierdzić jej dziesięciokrotność. Nie jest zgodne z doświadczeniem życiowym i logiką, by był to dochód pozwalający na opłacenie należności bez zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Zabrakło porównania stwierdzonej sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności, jak i zestawienia wysokości posiadanych przez niego comiesięcznych środków z niezbędnymi kosztami utrzymania w celu ustalenia i tego, czy jest on w stanie spłacić istniejące zadłużenie bez popadnięcia w realny niedostatek. Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek tylko z powodu tego, że zdaniem organu ustalone dochody wystarczają na bieżące wydatki (z pominięciem oceny możliwości spłaty dochodzonej kwoty). Ponadto twierdzenia organu, w których odwołuje się on do posiadania przez skarżącego nieruchomości (m.in. [...] udziału terenów mieszkaniowych, [...] udziału lokalu mieszkalnego[...] udziału gruntów rolnych zabudowanych), bez uwzględnienia realnych możliwości ich spieniężenia w celu pokrycia posiadanego przez skarżącego zadłużenia i bez oceny ryzyka popadnięcia przy tym w stan ubóstwa zagrażającego egzystencji, należy uznać za niewystarczające. W zasadzie w decyzji odwołano się jedynie do istnienia prawa własności bez dalszej refleksji nad skutkami zbycia chociażby lokalu mieszkalnego. Trudno uznać pozbawienie skarżącego miejsca zamieszkania, jako brak stanu zagrożenia bytu. Ustalone uchybienia powodują, że organ dopuścił się zarówno błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, jak również uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że rozpoznając ponownie sprawę w drugiej instancji organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i będzie obowiązany zebrać i ocenić materiał dowodowy co do sytuacji materialnej skarżącego w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s i § 3 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności ramach wysokości należności poddanej pod umorzenie, a następnie dokona jego wszechstronnej analizy pod kątem możliwości i skutków spłaty zaległości. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do § 4 ust. 1 i 3 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2026 r., poz. 87 ze zm.).