I SA/Bd 438/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 16 czerwca 2023 r. nr KO.411.1247.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023r., podpisanym przez Kierownika Sekcji Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych - M. we [...], L. M. ("Strona", "Skarżący", "Wnioskodawca") został powiadomiony o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r., dotyczącego dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Organ I instancji wyjaśnił zasady udzielania tej formy dofinansowania wskazując na brak u wnioskodawcy ograniczeń wynikających z barier architektonicznych. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. Strona złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez nieuwzględnienie przesłanek ustawowych mających zastosowanie do jego sytuacji zdrowotnej i osobistej i ostatnich okoliczności opisanych w uzasadnieniu, które powodowały, iż dokonanie zmian w miejscu jego otoczenia zamieszkania i bytowania przez likwidację przeszkód i barier stało się niezbędne. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."), w tym art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i arbitralną ocenę zgromadzonego sprawie materiału dowodowego i pominięciu słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa. Wnioskodawca wniósł "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mi prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji." W uzasadnieniu złożonego odwołania obszernie wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie ze wskazaniem, iż jego zdaniem, pismo z [...] kwietnia 2023 r. należy traktować jako decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podniosło, że jak wynika z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem decyzja administracyjna. Z kolei decyzja to akt administracyjny, poprzez który organ administracji załatwia sprawę (administracyjną) co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (zob. art. 104 § 1 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy pismo podpisane przez Kierownika Sekcji Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych - M. we [...] datowane na [...] kwietnia 2023r., którego dotyczy wniesione "odwołanie", nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to ma charakter informacyjny w związku ze złożonym przez Stronę wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023r. o dofinansowanie na likwidację barier architektonicznych. W piśmie tym Wnioskodawca został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W związku z powyższym, w ocenie organu, przedstawioną sytuację, tj. wniesienie odwołania od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej, należy zakwalifikować jako niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Odmienne stanowisko, prowadzące do rozpoznania takiego odwołania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ nadmienił, że podstawę do rozpatrzenia wniosku Strony stanowiło rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), które zostało wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o rehabilitacji"). Kolegium wyjaśniło, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania, a podstawę dofinansowania stanowi umowa. W przypadku zaś negatywnego załatwienia wniosku, organ stosownie do § 12 ust. 3b rozporządzenia informuje o tym osobę niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. Wnioskodawca został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w zakresie dofinansowania na likwidację barier architektonicznych. Dodatkowo organ zauważył, iż pismo to nie posiada obligatoryjnego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej, bowiem zostało ono podpisane nie przez Prezydenta Miasta [...] lecz Kierownika Sekcji Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych - M. we [...] bez wskazania, że jest to osoba upoważniona do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie PFRON. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że odmowne stanowiska organów w odniesieniu do zgłoszonych wniosków mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zaskarżono powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania zawartych w Kodeksie postępowania Administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 104 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku o dofinansowania likwidacji barier architektonicznych ze środków PFRON nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo M. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie spełnia wymogów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną; - art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego w całości oraz o uchylenie "decyzji Organu I instancji.". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sad administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji (postawienia) z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja (postanowienie) podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną z zastrzeżeniem art. 57 a. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W ocenie organu pismo podpisane przez Kierownika Sekcji Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych - M. we [...] datowane na [...] kwietnia 2023r., którego dotyczy wniesione "odwołanie", nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to ma charakter informacyjny w związku ze złożonym przez Stronę wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023r. o dofinansowanie na likwidację barier architektonicznych. Strona podnosi natomiast, że rozstrzygnięcie M. jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem o uprawnieniach indywidualnych jednostki, posiada minimum elementów konstytutywnie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego wystarczających do tego aby zaliczyć ten akt do decyzji. Rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie w jakiej prawnej formie działania organu powinna zakończyć się procedura rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia finansowanego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W punkcie wyjścia wypada przytoczyć przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych której art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d przewiduje, że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Według § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Jak wynika z § 10 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, który ma spełniać określone w § 11 rozporządzenia wymogi formalne. W przepisie §12 ust. 3b omawianego rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z kolei w §14 rozporządzenia wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przytoczonych unormowań wynika, że procedowanie w sprawie z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Nie może więc budzić wątpliwości, że negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia i brakiem roszczenia w zakresie domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. W konsekwencji mając na uwadze z jednej strony, konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a z drugiej strony, niewskazanie w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja, o której mowa w §12 ust. 3b rozporządzenia, uznać należy, że wspomniana informacja stanowi decyzję administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Za taką kwalifikacją prawnej formy informacji, o której stanowi §12 ust. 3b rozporządzenia, przemawia również treść art. 66 ustawy o rehabilitacji, który przewiduje, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (CBOSA), powtórzyć należy, że w judykaturze oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przy czym domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją zasady prawa do procesu administracyjnego, które ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W konsekwencji w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). W omawianym kontekście należy mieć też na uwadze gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych, które zostały wprost wyrażone w art. 69 Konstytucji RP, wedle którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W związku z tym, tego rodzaju rozstrzygnięcie, ze względu na gwarancje konstytucyjne, nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanego na postawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody w tym zakresie. Są to rozstrzygnięcia oparte na ocenie nieostrych przesłanek. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych oparte jest bowiem na uznaniu administracyjnym, co wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia. Z kolei uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej. Natomiast kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności takiej decyzji administracyjnej sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał. Mając na uwadze powyższy kontekst normatywny przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 68/18, wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 601/20 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Decyzja ta stanowi kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie (...). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania jako naruszające art. 134, a także art. 104 k.p.a. musiało zostać uchylone. Organ rozpatrując merytorycznie odwołanie Strony uwzględni powyższe wskazania Sądu i mając na względzie cele ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz przepisy k.p.a. wyda stosowną decyzję w oparciu o art. 138 k.p.a. Podnoszona w zaskarżonym postanowieniu okoliczność podpisania decyzji przez osobę nieposiadająca upoważnienia będzie podlegała ocenie w kontekście dochowania wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.