I SA/Bd 102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...]r. nr [...], 2. nakazuje wypłacić A. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku A. K. (Skarżąca), na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. Inspektorat we [...], obejmującego zobowiązanie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia za kwiecień 2002 r., w kwocie należności głównej [...] zł. W celu wyegzekwowania zaległości zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w [...] S. A. w W., w wyniku którego wyegzekwowano całą dochodzoną należność ([...] zł). Zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w dniu [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) Skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określone w art. 33 § 1 pkt 1 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym przed [...] lipca 2020 r., tj. przedawnienie obowiązku oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tej ustawy. Podniosła również niedoręczenie tytułu wykonawczego oraz zawiadomienia o zajęciu, o którym dowiedziała się analizując historię operacji na rachunku bankowym. W związku z tym Skarżąca stwierdziła, iż nie miała żadnej możliwości weryfikacji i kontroli legalności oraz zasadności przeprowadzonej egzekucji. Podkreśliła, iż od 2004 r. mieszka w [...], a od kwietnia 2004 r. przestała być płatnikiem składek ubezpieczeniowych w Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu organ egzekucyjny stwierdził, iż zarzuty zostały wniesione w dniu [...] czerwca 2020 r., natomiast termin do ich złożenia upłynął w dniu [...] grudnia 2019 r. W związku z tym nie został zachowany ustawowy termin przewidziany do wniesienia niniejszego środka prawnego, co oznacza, iż nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca otrzymała w dniu [...] września 2020 r., na które w dniu [...] września 2020 r. złożyła zażalenie. Zarzuciła błędne przyjęcie przez organ egzekucyjny, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego, podczas gdy tytuł wykonawczy został przesłany na nieaktualny adres. W konsekwencji nie zaczął biec termin do wniesienia zarzutów a zatem nie został on uchybiony. W związku z tym zarzuty powinny zostać rozpatrzone merytorycznie. Ponadto podniosła te same argumenty co w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r., tj. przedawnienie obowiązku, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, brak doręczenia tytułu wykonawczego i zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. Zarzuciła również brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż odpis tytułu wykonawczego został uznany za doręczony w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu [...] grudnia 2019 r. Wobec tego termin do złożenia zarzutów upłynął z dniem [...] grudnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że pismo z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym Skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zostało nadane w placówce pocztowej w [...] w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc po upływie terminu wskazanego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ jest to termin zawity, jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego dokonania czynności. Odnosząc się do zarzutu nieskutecznego doręczenia zastępczego tytułu wykonawczego z powodu doręczenia na nieaktualny adres, Dyrektor uznał zarzut za bezzasadny. Stwierdził, że zmiana miejsca zamieszkania Skarżącej nastąpiła w kwietniu 2004 r., a więc w toku postępowania administracyjnego. Zatem w świetle art. 41 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżąca miała obowiązek poinformowania organu administracyjnego o zmianie adresu, czego nie uczyniła. W związku z tym, w momencie wystawiania tytułu wykonawczego wierzyciel nie miał wiedzy o zmianie przez Skarżącą miejsca zamieszkania, gdyż nie poinformowała o tym w toku postępowania administracyjnego. Gdyby wykonała swój obowiązek wynikający z powołanego artykułu, tytuł wykonawczy zostałby wystawiony na adres w [...] i tam doręczony. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego tytułu wykonawczego, podczas gdy został wysłany na błędny nieaktualny od wielu lat adres, 2) art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z powodu błędnego przyjęcia, że zarzuty zostały wniesione po terminie oraz poprzez nierozpatrzenie zarzutu przedawnienia oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 3) art. 77, 7, 107 § 3 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wydanie przez organy I i II instancji postanowienia bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania Skarżącej oraz wydanie postanowienia bez uzasadnienia prawnego, 4) art. 6, 7, 8, 11, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia wyłącznie pobieżne i błędne w oparciu o stanowisko, w sposób podważający zaufanie do organu administracji publicznej. Uzasadniając skargę podniosła te same argumenty, co w zażaleniu z dnia [...] września 2020 r. zarzucając wysłanie tytułu wykonawczego na nieaktualny adres, co oznacza, iż nie został on doręczony, a tym samym postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Skarżąca stwierdziła również, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego, wobec tego nie jest do przyjęcia argumentacja organu I instancji, iż na skuteczność doręczenia tytułu wykonawczego wskazuje wysłanie go na ostatni znany organowi egzekucyjnemu adres strony z postępowania administracyjnego oraz argumentacja organu II instancji, iż zobowiązana winna była zawiadomić organ egzekucyjny o zmianie swojego miejsca zamieszkania, w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta po kilkunastu latach od prawomocnego zakończenia postępowania. Podkreśliła, że upomnienie nie zostało jej doręczone, a dochodzona należność uległa przedawnieniu. Podała, że nie miała wiedzy na temat wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji ani postępowania odwoławczego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3) P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga została wniesiona na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sporne w sprawie jest to, czy zarzuty zostały wniesione po terminie. Rozstrzygnięcie tego sporu zależy od tego, czy skuteczne było doręczenie Skarżącej tytułu wykonawczego na adres: T., ul. [...]/19. Jeśli doręczenie to – jak twierdzi organ – było prawidłowe, wówczas istotnie wniesione przez Skarżącą zarzuty należałoby uznać za spóźnione (wniesione z uchybieniem 7-dniowego terminu od doręczenia tytułu wykonawczego). Zdaniem Sądu rację ma jednak Skarżąca, że doręczenie tytułu wykonawczego uznane przez organ za dokonane na podstawie art. 44 k.p.a., nie było skuteczne, albowiem adres T., ul. [...]/19 nie był adresem Skarżącej i nie istniały podstawy do tego, aby organ uznał doręczenie dokonywane na ten adres za skuteczne. Odmowa wszczęcia postepowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie mogła zatem nastąpić z tego powodu, że zarzuty wniesiono po upływie 7-dniowego terminu liczonego od momentu uznania tytułu wykonawczego za doręczony pod niewłaściwym adresem. Tytuł wykonawczy wystawiony [...] grudnia 2019 r. dotyczył należności wynikających z decyzji wydanej przez ZUS w 2002 r. (część E, pole 4 tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2019 r.., w aktach sprawy bez numeru karty). Organy obu instancji powołują się na to, że adres T., ul. [...]/19 był jedynym znanym organowi adresem, wynikającym z akt postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, wskazaną w tytule wykonawczym. Organ odwoławczy nie przeczy, że adres ten nie był adresem Skarżącej w momencie doręczania tytułu wykonawczego, jednak jest zdania, że skoro Skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania jeszcze w toku postępowania zakończonego decyzją z 2002 roku, to uchybiła obowiązkowi poinformowania organu o zmianie adresu w toku postępowania. Skoro tak – zdaniem organu doręczenia dokonywane na ten adres są skuteczne. Sąd uznaje za nieprawidłowe stanowisko organów co do skuteczności doręczenia tytułu wykonawczego na adres T., ul. [...]. Nie ma znaczenia, czy w toku postępowania (prowadzonego kilkanaście lat wcześniej!) Skarżąca uchybiła obowiązkowi zawiadomienia organu o zmianie adresu. Istotne jest to, że postępowanie egzekucyjne nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego decyzją z 2002 r. Doręczenie tytułu wykonawczego to czynność dokonywana w nowym postępowaniu – egzekucyjnym, a zatem organ na nowo powinien ustalić adres strony i na prawidłowy adres dokonywać doręczeń. Gdyby próba doręczenia na niewłaściwy adres przyniosła rezultat w postaci fizycznego, faktycznego odebrania przesyłki przez adresata – doręczenie rzecz jasna byłoby skuteczne pod względem prawnym, albowiem doręczenia można dokonać wszędzie tam, gdzie się adresata zastanie. Jeśli jednak adresata nie zastano, a adres nie był adresem jego zamieszkania – wówczas nie ma podstaw do uznania skuteczności doręczenia poprzez podwójne awizowanie przesyłki, tj. tzw. fikcji doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. Takie doręczenie jest skuteczne tylko pod warunkiem, że dokonuje się go na poprawny, właściwy adres. Nie ulega wątpliwości, i w gruncie rzeczy organy tego nie kwestionują, że Skarżąca od wielu lat ani nie była zameldowana, ani nie zamieszkiwała pod adresem: T., ul. [...]/19. Mieszkanie to należało do jej matki i przed laty (w 2008 r.) zostało sprzedane. W aktach sprawy (k. 53 i nast.) znajduje się potwierdzający to akt notarialny. Skarżąca wskazuje, że od lat mieszka w [...]. Potwierdza to w szczególności fakt, że – jak wynika z akt sprawy - doręczenia dokonywane przez organ w postępowaniu zażaleniowym były skuteczne. Nie ma jednak znaczenia to, gdzie konkretnie Skarżąca obecnie mieszka – istotne dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi jest tylko to, że w momencie próby doręczenia jej tytułu wykonawczego niewątpliwie nie mieszkała pod adresem: T., ul. [...]/19. zgodnie z art. 27 § 1 pkt. 8 u.p.e.a. niezawiadomienie organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu ale po doręczeniu tytułu wykonawczego może spowodować negatywne skutki prawne dla zobowiązanego w postaci skutecznego zastosowania doręczenia zastępczego po dwukrotnym awizowaniu korespondencji już na etapie skutecznie wszczętego postępowania egzekucyjnego w administracji. Jednak postępowanie egzekucyjne w administracji jest nowym i odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, w którym zobowiązanie Skarżącej zostało ustalone i kwestie obowiązku doręczenia należy postrzegać odrębnie dla potrzeb ubu tych postepowań. Odpowiednie zastosowanie przepisów o doręczeniu z k.p.a. poprzez art.. 18 u.p.e.a. dotyczy zagadnień nieuregulowanych w u.p.e.a., w tym przypadku instytucji doręczenia zastępczego (inaczej: fikcji doręczenia) określonego w art. 44 k.p.a. Dla jego zastosowania punkt wyjścia i podstawowy warunek stanowi wysłanie korespondencji na właściwy adres zamieszkania ustalony i prawidłowy na moment wszczęcia postepowania egzekucyjnego. W piśmiennictwie odnośnie do art. 44 k.p.a. podkreśla się, że "Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 – por. postanowienie SN z 22.03.1995 r., II CRN 4/95, LEX nr 50590, w odniesieniu do przepisu art. 139 k.p.c. Domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (postanowienie SN z 6.04.2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001/1, poz. 6; postanowienie NSA z 29.02.2012 r., I OSK 270/12, LEX nr 1115965: "Przepis art. 44 § 4 k.p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony")" – tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 44. Podobnie wypowiada się N. Szczęch: "Domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego. (...) Doręczenie subsydiarne, a zatem fikcja prawna doręczenia pisma niepodjętego z poczty przez adresata w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia (pomimo pozostawienia w drzwiach mieszkania, w skrzynce pocztowej lub w innym widocznym miejscu przy wejściu na posesję kolejno dwóch tzw. awizo w odstępie 7 dni) może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji prawidłowego zaadresowania przesyłki" (N.Szczęch [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 44, LEX). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby organ mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, potwierdzenie jego nadania i odbioru nie może budzić wątpliwości, a przepis art 44 § 4 k,p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. (tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2018 roku, I SA/Wr 938/17). Skoro tytuł wykonawczy i zawiadomienie o zajęciu zostało wysłane na niewłaściwy adres, doręczenie nie mogło być uznane za skuteczne na podstawie art. 44 k.p.a. W tej sytuacji za bezzasadne należy uznać stanowisko organów, że zarzuty zostały wniesione po upływie ustawowego terminu. Dlatego postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów uznać należało za wydane z istotnym naruszeniem art. 44 k.p.a., które miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły zarazem art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ bezpodstawnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez Skarżącą zarzutów. W tym miejscu należy wspomnieć, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzania przez Sąd wnioskowanych przez Skarżącą dowodów z dokumentów, ponieważ wszystkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia wynikają z materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Nie zachodziła zatem przesłanka z art. 106 § 3 P.p.s.a. Wobec stwierdzonych uchybień, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone postanowienie. Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne też było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a., albowiem celem rozpoznania zarzutów sprawa musi trafić do organu pierwszej instancji. Dlatego uchylenie wyłącznie zaskarżonego postanowienia DIAS nie byłoby wystarczające. Zarządzono zwrot uiszczonego przez Skarżącą wpisu (100 zł), ponieważ sprawę należało zakwalifikować jako wolną od opłat sądowych sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. Stanowisko Sądu w tym względzie zgodne jest z uchwałą NSA z 23 maja 2016 r., II GPS 2/15.