I OZ 866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Banku [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 25/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Banku [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia oddalić zażalenie.

Bank [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w całości oraz stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w obrębie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą KW nr [...]), o pow. [...] ha, położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Skarżący zwrócił się jednocześnie do Sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, motywując go jej szczególną dolegliwością i możliwością wystąpienia dotkliwych konsekwencji dla skarżącego w sferze prawa cywilnego. Wykonanie tej decyzji prowadzić będzie do powstania dla skarżącego oczywistej szkody. Ma ona walor ostateczności i otwiera uczestnikom postępowania możliwość wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], na mocy której skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność znajdujących się na gruncie budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 25/18 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że celem przewidzianej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") ochrony tymczasowej jest uchronienie skarżącego przed skutkami wykonania zakwestionowanego aktu, które mogą być trudne do odwrócenia, po ewentualnym jego uchyleniu przez Sąd. Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest istniejące realne niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z konstrukcji w/w normy prawnej wynika, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wywoła dla niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Samo wskazanie, że zaskarżona decyzja daje uczestnikom postępowania możliwość wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na mocy której skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność znajdujących się na gruncie budynków, jest niewystarczającą podstawą do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Kwestia ewentualnych postępowań administracyjnych, których przedmiotem może być opisana nieruchomość, nie uzasadnia w żaden sposób wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na mocy której skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego i własność znajdujących się na gruncie budynków, mogłoby powodować wystąpienie realnego niebezpieczeństwa zaistnienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość wystąpienia względem skarżącego w nieokreślonej przyszłości negatywnych skutków w sferze prawa cywilnego nie uzasadnia w żaden sposób wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podkreślił uzasadnianie wniosku o ochronę tymczasową nie może stanowić czysto hipotetycznej ewentualności – musi istnieć realne i wymierne zagrożenie wyrządzenia szkody. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Banku [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 163 § 2 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu, podkreślając, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie były przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 P.p.s.a., ale przesłanki stworzone i przyjęte całkowicie arbitralnie przez Sąd oraz wyłącznie ocena, czy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek powołanych w w/w przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Złożenie wniosku nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, iż przesłanki dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji muszą być z nią bezpośrednio związane. Nie można zatem uznać za podstawę wstrzymania wykonania decyzji okoliczności, które nie są bezpośrednim efektem wykonania tejże decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy płożony w obrębie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą KW nr [...]), o pow. [...] ha, położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania w/w decyzji wskazał natomiast, iż jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w takiej sytuacji uczestnikom postępowania otwiera się możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], na mocy której skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność znajdujących się na gruncie budynków. Należy zauważyć, iż powołana przez skarżącego okoliczność oraz wywołane tym faktem ewentualne skutki w sferze prawa cywilnego nie mogą być uznane za bezpośredni skutek wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Brak zatem bezpośredniego związku między wykazywanym przez stronę zagrożeniem a wykonaniem zaskarżonej decyzji oznacza, iż nie ma podstaw do jej wstrzymania. Podkreślić należy, iż nieodwracalne skutki wykonania decyzji muszą być realne i odnosić się do zagrożeń, jakie wywołuje bezpośrednio wykonanie decyzji, której wstrzymania strona się domaga (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 897/11 oraz z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OZ 1136/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew twierdzeniu wnoszącego zażalenie, Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie innych przesłanek ochrony tymczasowej, aniżeli te, które wynikają z art. 63 § 3 P.p.s.a. i w sposób dostateczny wykazał, dlaczego uznał, że biorąc pod uwagę podniesione przez skarżącego we wniosku okoliczności – w tej sprawie (dotyczącej kwestii niepodlegania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej) nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnie stwierdził, iż dopiero ewentualne wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], na mocy której skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego i własność znajdujących się na gruncie budynków, mogłoby powodować wystąpienie realnego niebezpieczeństwa zaistnienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy także zauważyć, iż już w wyroku z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1062/10 – wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej uczestników niniejszego postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że najpierw należy uzyskać decyzję orzekającą o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a dopiero w następnej kolejności będzie można wystąpić o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.