I OZ 802/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. i A. S. na postanowienie zawarte w pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 386/25 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2025 r. nr SKO.Rol/4172/2/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej postanawia: uchylić postanowienie zawarte w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 386/25 i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2025 r. nr SKO.Rol/4172/2/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, wyrokiem z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 386/25, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W zakresie przyznania kosztów należnych skarżącym od organu (pkt II.), WSA wskazał, że w tej kwestii orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Podał, że na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Na postanowienie zawarte w pkt II wyroku zażalenie złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480,00 zł w sytuacji, w której Sąd winien był zastosować § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 rozporządzenia i orzec o obowiązku zwrotu wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi w kwocie 10 800,00 zł z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia był obowiązek uiszczenia przez skarżących należności pieniężnej w kwocie 406 048,14 zł. Wobec powyższego – w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a. – wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie kwoty 11 017,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 10 800,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika – z uwagi na fakt, iż zażalenie jest oczywiście uzasadnione. W przypadku przekazania niniejszego zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie kwoty 11 017,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 10 800,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika – z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – stosownie do brzmienia art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., bądź alternatywnie, 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Niezależnie od powyższego wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że niniejsza sprawa dotyczy nałożenia przez organ I instancji obowiązku uiszczenia przez skarżących opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w kwocie 406 048,14 zł. Opłata ta stanowi więc niewątpliwie należność pieniężną. Wobec tego skarżący uznali, że WSA w Krakowie orzekając o obowiązku zwrotu im kosztów procesu, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika winien był zastosować § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia i obliczyć stawkę minimalną w oparciu o § 2 rozporządzenia, tj. w kwocie 10 800,00 zł z uwagi na fakt, iż obowiązek uiszczenia należności pieniężnej w kwocie 406 048,14 zł nałożony na skarżących zaskarżonymi decyzjami mieści się w § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jest uzasadnione. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Należy w tym miejscu podkreślić, że przy zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania, istotny jest też sposób ustalenia opłaty sądowej, gdyż on niejako wyznacza tryb ustalenia należnego wynagrodzenia pełnomocnika strony. Jak stanowi art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji (m.in. od skargi), pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W świetle art. 231 p.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, iż o rodzaju wpisu decyduje charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a dokładnie to, czy przedmiot skargi, tj. rozstrzygnięcie organu, wiąże się bezpośrednio z określonymi należnościami pieniężnymi. Warunkiem koniecznym ustalenia wpisu stosunkowego jest więc istnienie bezpośredniego związku między aktem lub czynnością będącymi przedmiotem skargi a należnością pieniężną. Związek taki występuje wtedy, gdy z zaskarżonego aktu lub czynności da się wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Miechowskiego z dnia 16 grudnia 2024 r. ustalającą skarżącym opłatę w kwocie 406.048,14 zł za faktyczne wyłączenie gruntu mineralnego z produkcji rolnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 195 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., oz. 82 z późn. zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest zatem sankcją administracyjną, karą pieniężną mającą charakter prewencyjno – represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Instrumenty prawne określone w art. 28 ustawy zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to czyste instrumenty finansowe, lecz są w istocie karami. Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać opłatami sankcyjnymi będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy. Dlatego opłaty przewidziane w art. 28 ww. ustawy mają charakter sankcyjny, ich nałożenie jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny. Wobec powyższego należy uznać, że kwota pieniężna określona w decyzji o nałożeniu opłaty (tytułem kary) za samowolne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej tworzy wartość przedmiotu zaskarżenia. Zatem przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna i powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) odnoszące się do należności pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że składając skargę skarżący (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wskazali wartości przedmiotu sporu, a ponadto uiścili wpis stały od skargi w wysokości 200 zł. Kwestionując natomiast obecnie postanowienie w zakresie kosztów sądowych skarżący domagają się zwrotu kosztów postępowania według zasad obliczania stawek wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej jak dla spraw, których przedmiotem są należności pieniężne. Rolą jednak Sądu było dokonanie sprawdzenia prawidłowości wysokości uiszczonego wpisu od skargi. Należy odróżnić sprawy dotyczące zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalenie z tego tytułu opłaty od spraw, których przedmiotem jest wyłącznie wymierzenie opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów rolnych lub leśnych ( por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2025 r., II SA/Kr 310/25; WSA w Poznaniu , IV SA/Po 134/25, WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2024 II SA/ Gd 620/24 oraz wskazujące na różnice przedmiotowe spraw z zakresu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r. I OZ 474/21). Analogiczna sytuacja w zakresie ustalania przedmiotu zaskarżenia dotyczy spraw, gdy zaskarżona jest decyzja wywłaszczeniowo- odszkodowawcza i pobiera się wpis stały oraz adekwatne koszty zastępstwa prawnego i spraw, gdy przedmiotem decyzji jest wyłącznie ustalenie wysokości odszkodowania, pobiera się wpis stosunkowy a konsekwencją tego jest ustalenie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika w zależności od wysokości odszkodowania, czyli należności pieniężnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zażalenie za uzasadnione, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.