I OZ 736/16

12 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2965/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie.

Miasto P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 lipca 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 sierpnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 maja 2003 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 grudnia 2001 r. nr [...] i stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 29 kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 12 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy [...], zostało w części wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej stwierdzającej nieważność tego orzeczenia. W skardze Miasto P. wniosło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podało, że w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 maja 2003 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 29 kwietnia 1953 r. nr [...], przywrócone zostaną prawa byłych właścicieli, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw własności. Zaskarżona decyzja może stanowić podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej, bowiem osoba, która nabędzie przedmiotową nieruchomość w dobrej wierze, będzie chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2965/15 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji, określona w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), może dotyczyć wyłącznie tych aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zatem nie kreuje nowej sytuacji prawnej. Odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 20 maja 2003 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 grudnia 2001 r. nr [...] i stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 29 kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 12 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy [...], zostało w części wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej stwierdzającej nieważność tego orzeczenia. Nie podważa wobec tego stanu prawnego ustalonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 maja 2003 r. Skarżący nie wykazał również, że przez okres ponad 12 lat wywoływania skutków prawnych przez w/w decyzję nie dokonano zmian właścicielskich w księdze wieczystej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą zatem przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Miasta P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciło naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jednak wyłącznie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania. Powyższego skutku nie wywołuje zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 lipca 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 sierpnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 20 maja 2003 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 grudnia 2001 r. nr [...] i stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 29 kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 12 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy [...], zostało w części wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej stwierdzającej nieważność tego orzeczenia. W/w decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 lipca 2015 r. jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ona bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także stronom żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nie żadnych obowiązków. Decyzja ta nie wywołuje również skutku w postaci zmian stosunków własnościowych istniejących na w/w nieruchomości. Przywrócenie prawa własności określonych nieruchomości następcom prawnym jej dawnych właścicieli nastąpiło bowiem nie w następstwie prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2015 r., ale w wyniku podjęcia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 maja 2003 r. nr [...], wydanej również w tym trybie nadzwyczajnym. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż nie można uznać, że decyzja z dnia 20 maja 2003 r. – wydana w odrębnym postępowaniu nadzorczym – podjęta została w granicach niniejszej sprawy objętej skargą na decyzję z dnia 31 lipca 2015 r. Pojęcie "w granicach tej samej sprawy", zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie może bowiem obejmować decyzji wydawanych w innych, niż zaskarżone, postępowaniach nadzorczych. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej już w trybie nadzorczym nie tylko nie nadaje się do wykonania, ale i nie rodzi żadnych skutków, które mogłyby powodować następstwa określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1888/06). Wskazywane przez Miasto P. potencjalne zagrożenie w postaci możliwości zbycia nieruchomości przez osoby aktualnie ujawnione w księdze wieczystej pozostaje zatem bez związku z wykonaniem bądź wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 31 lipca 2015 r., której przedmiotem jest wyłącznie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 20 maja 2003 r., również wydanej w postępowaniu nadzorczym. Ponadto powołanie się na potencjalny obrót nieruchomościami w kilkanaście lat po zmianie stosunków własnościowych nie uzasadnia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.