I OZ 643/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2404/22 w sprawie z wniosku C.K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 25 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2404/22 (dalej postanowienie z 25 października 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił C.K. (dalej skarżący) przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 24 czerwca 2021 r. bądź decyzja II instancji), po rozpoznaniu wniosku C.K., utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję z 24 czerwca 2021 r. skutecznie doręczono skarżącemu 2 lipca 2021 r. Termin do wniesienia skargi upłynął więc 2 sierpnia 2021 r. C.K. wniósł skargę 7 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z 19 maja 2022 r. I SA/Wa 1959/21 (dalej postanowienie z 19 maja 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Pismem z 16 maja 2022 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący padł ofiarą pomyłki wywołanej, m.in., brakiem kontaktu i zakończeniem współpracy z poprzednim pełnomocnikiem. Pomyłkę uzasadnił zaawansowanym wiekiem skarżącego (69 lat) i dużą liczbą pism doręczanych skarżącemu w tej sprawie. Pismem z 9 czerwca 2022 r. wniesiono zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2022 r. I SA/Wa 1959/21. Postanowieniem z 28 września 2022 r. I OZ 435/22 (dalej postanowienie I OZ 435/22) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z 19 maja 2022 r. i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze ustawowe wymogi i fakt dokonania prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 lipca 2022 r., Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, bo skarżący nie wykazał szczegółowo przesłanek wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Skarżący, wiedząc o nieprawidłowej - jego zdaniem - współpracy z profesjonalnym pełnomocnikiem i dbając należycie o swe interesy, mógł ustanowić innego pełnomocnika w niniejszej sprawie, ewentualnie wyręczyć się inną osobą, która mogłaby w terminie nadać skargę. Istnieje również możliwość elektronicznego wniesienia środka odwoławczego do sądu. Brak winy po stronie podmiotu dokonującego lub zamierzającego dokonać określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. W orzecznictwie do niezawinionych przyczyn uchybienia terminowi zalicza się przerwę w komunikacji, powódź, pożar, inną katastrofę; nagłą chorobę strony, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Przy ocenie braku winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, przy uwzględnieniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie okoliczności, na które powołuje się skarżący (podeszły wiek, duża liczba pism doręczanych skarżącemu i problemy z komunikacją z pełnomocnikiem) nie mogą stanowić pozytywnej przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia skargi (k. 2-3, 23, 67-68, 71, 81-86, 92-93, 102-104, 112-115 akt sądowych). Zażalenie na postanowienie z 25 października 2022 r. złożył skarżący, reprezentowany przez r. pr. M.S., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi, mimo że skarżący uchybił terminowi bez swojej winy i w terminie ustawowym złożył za pośrednictwem organu wniosek o przywrócenie terminu wraz ze skargą, szczegółowo uzasadniając przyczyny uchybienia terminowi; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i art. 86 § 1, i 3 ppsa przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy przywrócenia terminu, brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, w szczególności do przypadkowego pomylenia daty doręczenia zaskarżonej decyzji z datą doręczenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i brak całościowej analizy okoliczności stanowiących przyczynę uchybienia terminowi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (k. 124-126 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu (art. 86 § 1 zd. pierwsze ppsa). Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 ppsa). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 ppsa). Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 87 § 3 ppsa). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 ppsa). Po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych (art. 87 § 5 ppsa). W tej sprawie bezsporne jest - jak to wskazał w uzasadnieniu postanowienia I OZ 435/22 Naczelny Sąd Administracyjny - że skarżący uchybił terminowi do złożenia skargi od decyzji II instancji. Okoliczność, że uchybienie terminu powoduje dla skarżącego ujemne skutki w zakresie postępowania sądowego oraz dochowanie przez skarżącego wymogów formalnych w zakresie wniosku o przywrócenie terminu (złożenie wniosku: w terminie, do sądu, w którym czynność miała być dokonana, za pośrednictwem organu, decyzji którego dotyczy skarga i wraz ze skargą - czynnością, której nie dokonano w terminie) przemawiały za dopuszczalnością wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Sąd I instancji w postanowieniu z 25 października 2022 r. trafnie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że 30 czerwca 2021 r. zakończył on współpracę z poprzednim pełnomocnikiem, na którą to okoliczność przedstawił załączone do zażalenia, poświadczone za zgodność z oryginałem przez aktualnego pełnomocnika, wypowiedzenie pełnomocnictwa do reprezentowania go w tej sprawie dla r.pr. D.S.-J. (k. 126 akt sądowych) z 30 czerwca 2021 r., jest bezzasadny. R.pr. D.S.-J. (dalej również jako poprzedni pełnomocnik skarżącego) została umocowana przez skarżącego do reprezentowania go w postępowaniu przed organami administracyjnymi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 16 kwietnia 1976 r. znak [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w dniu 27 kwietnia 2016 r. Decyzja II instancji z 24 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 stycznia 2004 r. nr [...] i utrzymanej nią decyzji Ministra z 15 grudnia 2003 r. znak [...], którą z kolei odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z 24 czerwca 1976 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 16 kwietnia 1976 r. znak [...], została doręczona poprzedniemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 lipca 2021 r. (k. 3 t. X; k. 3 t. IX akt Ministra). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej kpa). W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (art. 41 § 1 kpa). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 kpa). Organ trzeba zawiadomić o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W wyroku z 30. 7.2008 r. I OSK 1199/07, Lex 513142 NSA zwrócił uwagę, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest lakoniczna, w związku z czym, w razie potrzeby, należy sięgać do analogii. Zgodnie z art. 42 ppsa i art. 94 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm., dalej kpc), wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Profesjonalny pełnomocnik (np. adwokat, radca prawny), który wypowiedział pełnomocnictwo, ma obowiązek działać za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik winien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych. Należy zatem przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organ winien traktować stronę jako działającą bez pełnomocnika dopiero od chwili powzięcia wiadomości o: wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę bądź wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą pełnomocnictwo. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa winno zostać złożone organowi na piśmie bądź zgłoszone ustnie do protokołu (wyrok NSA z 16.12.2015 r. II OSK 963/14, Lex 1989292). Takie oświadczenie musi być jednoznaczne i stanowcze. Organ nie może domniemywać wypowiedzenia pełnomocnictwa np. na tej podstawie, że strona ustanowiła jeszcze inną osobę swoim pełnomocnikiem bądź od któregoś momentu samodzielnie dokonuje czynności procesowych (wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2017 r. IV SA/Po 988/17, Lex 2422565). Mając na uwadze przytoczone przepisy i ugruntowane stanowisko judykatury, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, zwrócić należy uwagę, że skarżący nie poinformował organu o wypowiedzeniu z dniem 30 czerwca 2021 r. pełnomocnictwa dla dotychczas reprezentującego go pełnomocnika. Tym samym, nie sposób uznać, jakoby wypowiedzenie pełnomocnictwa poprzedniemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 30 czerwca 2021 r. nastąpiło ze skutkiem w stosunku do organu w tym samym dniu, a w każdym razie przed doręczeniem decyzji II instancji. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że doręczenie decyzji II instancji poprzedniemu pełnomocnikowi skarżącego dnia 2 lipca 2021 r. było skuteczne i odpowiadało prawu. W przeciwnym razie należałoby uznać, że decyzja ta w ogóle nie została dotychczas doręczona skarżącemu, a faktu tego nie neguje sam skarżący. Załączone do zażalenia wypowiedzenie pełnomocnictwa z 30 czerwca 2021 r. nie odnosi skutku prawnego w zakresie przywrócenia terminu do złożenia skargi wobec legalności i skuteczności doręczenia decyzji II instancji. Prawidłowe było przyjęcie, że decyzja ta została skarżącemu doręczona 2 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny ma przy tym na uwadze treść pisma skarżącego z 5 października 2021 r., w którym wskazał on, że jego dotychczasowy pełnomocnik utracił prawo reprezentowania go w tej sprawie z dniem 30 czerwca 2021 r. (k. 32 akt sądowych). Pismo to nie może zmienić powyższej oceny. Poprzedni pełnomocnik skarżącego winien był działać za niego jeszcze przez 2 tygodnie dla uchronienia skarżącego od niekorzystnych skutków prawnych. Brak działania ze strony poprzedniego pełnomocnika skarżącego, o ile należy ocenić negatywnie, nie działa ekskulpująco na skarżącego w zakresie jego obowiązku powiadomienia organu o cofnięciu pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Strona (w wąskim tego słowa znaczeniu) ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania procesowe, podejmowane w toku postępowania sądowego przez stronę w szerokim tego słowa znaczeniu - w szczególności przez pełnomocnika procesowego (orzeczenie Sądu Najwyższego z 27.9.1935 r. C.III 258/35, OSP z 1936 r., poz. 150; akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 r., t. 1, s. 318, uw. 6; uzasadnienie uchwały SN z 18.9.1992 r. III CZP 112/92 OSNC z 1993/5/75; akceptowanej przez J. Gudowskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, W. Pr. 2006 r., t. 1, s. 240, uw. 8). Stanowisko, zgodnie z którym mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się swego pełnomocnika, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. postanowienia NSA z: 18.10.2007 r. I FZ 421/07; 11.3.2009 r. I OZ 198/09; 31.3.2009 r. I FZ 69/09; 23.7.2009 r. I OZ 737/09; 23.6.2010 r. I OZ 465/10; 19.8.2010 r. I FZ 133/10; 10.6.2011 r. I OZ 408/11; 28.6.2011 r. I FZ 160/11; 28.7.2011 r. I OZ 545/11; 9.9.2011 r. II FZ 425/11; 29.11. 2011 r. I OZ 894/11; 13.12.2011 r. II FZ 736/11; 14.12.2011 r. II GZ 527/11; 11.1. 2012 r. I GZ 231/11; 25.1.2012 r. II OZ 2/12; 13.9.2012 r. II FZ 689/12; 9.10.2013 r. II FZ 872/13; 18.7.2013 r. I OZ 584/13; 9.1.2013 r. I OZ 958/13; 19.12.2012 r. I FZ 566/12, cbosa). Skoro pojęcie winy strony w uchybieniu terminu w postępowaniu sądowym obejmuje także swym zakresem winę osób trzecich, upoważnionych przez stronę do dokonania określonej czynności, nie może prowadzić do odmiennej oceny niż dokonana przez Sąd I instancji. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na skarżącym, jako mocodawcy, ciążyło ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania reprezentującego go pełnomocnika. Według skarżącego, zasadniczą przyczyną uchybienia przez niego terminu do złożenia skargi w tej sprawie była pomyłka w zakresie daty doręczenia decyzji II instancji z datą doręczenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jak wskazał, dnia 7 lipca 2021 r. doręczono mu postanowienie organu z 2 lipca 2021 r. znak [...] w sprawie utrzymania w mocy postanowienia organu z 29 października 2020 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (k. 35-37v akt sądowych). Skarżący błędnie uznał, że to zaskarżona decyzja została mu doręczona 7 lipca 2021 r., na co wprost wskazuje treść pisma z 5 października 2021 r. (k. 38-39 akt sądowych). Wbrew zarzutowi skarżącego, pomyłka tego rodzaju nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie uchybionego terminu. Wielość postępowań administracyjnych lub sądowych i otrzymywanej w związku z tymi postępowaniami korespondencji nie usprawiedliwia pomyłki co do daty otrzymania poszczególnych pism i nie wpływa na kwestię dochowania bądź niedochowania ustawowych terminów na podjęcie właściwej czynności prawnej. Sąd i instancji trafnie wskazał skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że to na nim spoczywa obowiązek dochowania szczególnej staranności w dbałości o własne interesy prawne. Szczególnie w przypadku utraty zaufania do poprzedniego pełnomocnika skarżący winien był wykazać się wyjątkową uważnością i wnikliwością w analizowaniu kolejno otrzymywanych pism, by uniknąć pomyłek zarówno co do treści pism, jak i daty ich doręczenia. O ile zrozumienie treści pism może stanowić dla osoby niebędącej prawnikiem trudność, o tyle prawidłowe zidentyfikowanie daty doręczenia konkretnego pisma, oznaczonego numerem bądź znakiem, nie należy do czynności skomplikowanych. W tym kontekście wskazać należy także na bezzasadność zarzutu skarżącego odnoszącego się do jego zaawansowanego wieku. Wiek 69 lat nie jest wiekiem uniemożliwiającym dokonanie identyfikacji pisma i daty jego doręczenia. Jeżeli strona nie jest pewna co do daty otrzymania danego pisma i nie ma możliwości skorzystania z fachowej pomocy prawnej, może skonsultować tę kwestię z inną, bardziej obeznaną lub młodszą osobą (członkiem rodziny, znajomym lub sąsiadem). Tego rodzaju postępowanie świadczy o dochowaniu należytej staranności co do własnych interesów prawnych. W tej sprawie takiego zachowania po stronie skarżącego zabrakło. Jego zaniechania w tym zakresie nie świadczą o wystąpieniu okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi. Skarżący nie uprawdopodobnił żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Z tych wszystkich względów uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia skargi na decyzję II instancji z 24 czerwca 2021 r. nr [...] było przez niego zawinione. Nie nastąpiły bowiem okoliczności mogące stanowić obiektywne przesłanki do przywrócenia wnioskowanego terminu. Sam zarzut odnoszący się do niewyczerpującego - zdaniem skarżącego - uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie może stanowić samoistnej przesłanki do jego wzruszenia. Uzasadnienie pozwalało bowiem zapoznać się z zasadniczymi powodami zaskarżonego rozstrzygnięcia. Szczegółowa analiza okoliczności sprawy przeprowadzona na etapie postępowania zażaleniowego doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do tożsamej oceny, do której doszedł Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.