I OZ 56/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 56/21 o wymierzeniu grzywny Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. M. M. (dalej: wnioskodawca), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w W. (dalej: organ) grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w sprawie przewlekłości wniosku o ujawnienie danych osobowych. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca wskazał, że według odpowiedzi na skargę do sprawy sygn. akt II SAB/Wa 514/21, skarga z 5 maja 2021 r. została przekazana do Sądu po upływie 30-dniowego terminu. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o uznanie żądania zasądzenia grzywny za niezasadne i bezpodstawne wskazując, że na dzień wniesienia skargi, tj. 5 maja 2021 r., nie dysponował technicznymi możliwości odczytania skargi, jednakże podjął działania mające na celu umożliwienie otwierania korespondencji zaszyfrowanej kodem BASE64. Od 28 czerwca 2021 r. organ posiadał procedurę umożliwiającą otwieranie ww. korespondencji. Skarga z 5 maja 2021 r. zgodnie z prezentatą została odczytana w dniu 26 lipca 2021 r. i doręczona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z 8 października 2021 r., II SO/Wa 56/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), wymierzył organowi grzywnę w kwocie 100 złotych i zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od wniosku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że terminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Sąd I instancji przy wymierzaniu organowi grzywny wziął pod rozwagę problemy techniczne organu i nieznaczne przekroczenie terminu. W ocenie Sądu I instancji wymierzenie grzywny w wysokości 100 złotych pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie – na podstawie art. 196 p.p.s.a. – wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, co skutkowało pominięciem okoliczności stanowiących przyczyny naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., oraz nieustalenie, czy sprawa jest sprawą administracyjną i podlega kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i ukaranie organu karą grzywny. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że ukaranie organu karą grzywny nie znajduje usprawiedliwienia i uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w szczególności w świetle działań podjętych przez organ w celu załatwienia sprawy, przy jednoczesnym braku podejmowania przez wnioskodawcę jakichkolwiek czynności w celu załatwienia sprawy. W ocenie organu Sąd nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy przez co błędnie ustalił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ podkreślił, że skarga z 5 maja 2021 r. (odczytana przez organ w dniu 26 lipca 2021 r.) została złożona przez wnioskodawcę jako załącznik na ESP IPN_OW. za pośrednictwem ePUAP. Załącznik stanowiący skargę został przesłany w nieczytelnym, niemożliwym do odczytania formacie. Na dzień 10 maja 2021 r. pracownik Kancelarii Oddziału IPN w W., zobowiązany do odbioru korespondencji i przekazania służbowego do dalszej realizacji, nie posiadał możliwości technicznych do odczytania przesłanego dokumentu. W konsekwencji niemożliwe było zapoznanie się organu z treścią przesłanego dokumentu i ustalenie, czy dokument jest skargą i którego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ dotyczy. Mailem z 10 maja 2021 r. wnioskodawca został zawiadomiony, że wysłany przez niego załącznik (skarga) jest nieczytelny i nie ma możliwości otworzenia go. Ponadto w ww. mailu zwrócono się o przesłanie pliku w innym formacie, co wnioskodawca wielokrotnie w korespondencji z organem czynił. Na powyższe zawiadomienie wnioskodawca nie odpowiedział. Organ niezwłocznie po odczytaniu treści załącznika zatytułowanego jako skarga wypełnił obowiązek wynikający z treści przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. i przekazał Sądowi akta administracyjne sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Jak wynika z powyższego organ podjął specjalne, szczególne czynności by uniknąć w przyszłości uchybień w dopełnieniu obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ opracował specjalną procedurę otwierania zaszyfrowanych pism składanych przez wnioskodawcę, przewidzianą jedynie dla niego, który przesyła pisma w formacie nie wskazanym jako akceptowalny przez WSA w Warszawie. Sąd dokonując oceny stanu faktycznego sprawy nie wziął pod rozwagę, co podkreślał organ w odpowiedzi na wniosek, że wnioskodawca inicjuje szereg postępowań, złożył wiele pism i wniosków do organu w dopuszczalnym przez WSA w Warszawie, standardowym formacie, a w przypadku przedmiotowej skargi, której dotyczył wniosek o nałożenie grzywny na organ, jak i kilku innych pism przesłanych organowi, zmienił format przesyłania pism na zaszyfrowany. Wnioskodawca pomimo działań organu nie podejmował żadnych czynności nakierowanych na realne załatwienie jego sprawy, nie odpowiadał na korespondencję kierowaną przez organ w celu załatwienia sprawy a dotyczącą przesyłania pism. Wnioskodawca kilkaset razy komunikował się z organem w zainicjowanych przez niego sprawach, za pomocą różnych źródeł kontaktu, a w przedmiotowej sprawie nie udzielił odpowiedzi na wysłaną korespondencję. Na marginesie organ wskazał, że wnioskodawca jest autorem setek skarg na bezczynność/przewlekłość organu. W okresie wieloletniego funkcjonowania organu zdarzały się lata, w których wnioskodawca inicjował ok. 360 skarg na bezczynność/przewlekłość organu rocznie. Sąd nakładając grzywnę na organ pominął powyższe okoliczności, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu. Sąd dokonując oceny wniosku pominął istotną okoliczność, że wniosek z 10 września 2020 r., (stanowiący podstawę skargi na bezczynność/przewlekłość organu, a następnie wniosku o wymierzenie grzywny), o informacje ze znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci zbiorów danych, rejestrów i kartotek organów bezpieczeństwa państwa, w tym dotyczących tożsamości tajnych informatorów lub pomocników przy operacyjnym zdobywaniu informacji podlega rozpatrzeniu w trybie art. 36 ust. 4b ustawy o IPN i nie inicjuje postępowania administracyjnego. Przekazanie informacji o tożsamości informatorów lub pomocników przy operacyjnym zdobywaniu informacji ma charakter czynności materialno-technicznej, której termin realizacji nie został określony przepisami k.p.a., ani przepisami ustawy o IPN. Realizacja ww. wniosku nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 17 października 2018 r., SAB/Wr 128/18 stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. W przypadku realizacji wniosku w trybie art. 36 ust. 4b ustawy o IPN, nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. Realizacja wniosku polega bowiem na udostępnieniu żądanych informacji i ma charakter czynności materialno-technicznej. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o utrzymanie w mocy orzeczenia o wymierzeniu grzywny oraz wskazał, że skargi zawsze przesyłał w załączniku ze względu na ich objętość, zawsze podpisywał je w profilu zaufanym i potrafi odczytywać w profilu zaufanym nadesłane pliki .xml, a organ najwyraźniej "nie zafundował sobie profilu zaufanego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Już bowiem tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, co należy podkreślić, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny został złożony przez skarżącego, a okoliczności sprawy potwierdzają, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku – nie dochował terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., co dało podstawę do wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wpływu na możliwość wymierzenia grzywny organowi pozostają okoliczności związane z dopuszczalnością skargi czy trybem jej wniesienia. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest badanie prawidłowości realizacji przez organ obowiązku spoczywającego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. i ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny sankcjonujący niewykonanie tego obowiązku (por. m.in. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., I OZ 72/14). Natomiast dopuszczalność wniesienia skargi czy ocena prawidłowości jej wniesienia jest wyłączną kompetencją sądu administracyjnego realizowaną w toku postępowania głównego (por. postanowienie NSA z 27 września 2011 r., II GZ 431/11). Niezależnie od powyższego należy odnotować, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. m.in. postanowienia NSA z 23 września 2014 r., I OZ 759/14, czy z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14). Zaznaczyć jednakże należy, że przyczyny uchybienia temu terminowi nie są jedyną okolicznością mającą wpływ na wysokość grzywny. Sąd administracyjny wymierzając grzywnę, powinien bowiem uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy (por. postanowienie NSA z 4 września 2012 r., I OZ 634/12), w tym również jak duże było przekroczenie terminu. W rozpoznawanej sprawie wpływ na nieterminowe przekazanie skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę miały okoliczności związane z formatem pliku w jakim przesłano skargę. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło z nieznacznym opóźnieniem, co miało wpływ na wysokość kwoty orzeczonej grzywny. Nakładając grzywnę Sąd I instancji określił jej wysokość w granicach przewidzianych w ustawie i rozstrzygnięcie swoje w tym zakresie uzasadnił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł nie mogło zatem w okolicznościach sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w dolnych granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest wystarczająca dla osiągnięcia jej dyscyplinującego, jak i represyjnego oraz prewencyjnego celu. Tym samym brak jest podstaw do zmiany wysokości orzeczonej grzywny. Odnosząc się do wniosku organu o wstrzymanie wykonania orzeczonej grzywny do czasu rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie – możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.