I OZ 55/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 874/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2021 r. nr SKO.4172/3/2021 w przedmiocie odmowy odroczenia terminu uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej postanawia: oddalić zażalenie.

W dniu 28 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 24 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy odroczenia terminu uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wynoszącej 238,26 zł. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie uzasadniając go. Postanowieniem z 30 września 2021 r., II SA/Rz 874/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała, że w sprawie zaistniały okoliczności świadczące o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Samo sformułowanie wniosku nie jest wystarczające dla tej oceny, bowiem dla jej dokonania konieczne jest dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o sytuacji finansowej majątkowej wnioskującego, które należy przeanalizować w kontekście możliwości wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Takich danych nie przedłożono. Tym samym nie można ocenić czy wykonanie decyzji wiązałoby się z wyrządzeniem jej znacznej szkody lub prowadziło do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie Sąd stwierdził, że dane obrazujące sytuację majątkową skarżącej nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej mając na uwadze wysokości opłaty (238,26 zł) oraz kwotę zgromadzonych przez skarżącą wraz z bratem i siostrą oszczędności (420000,00 zł). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc o jego zmianę przez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o reasumpcję zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niesłuszne uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżąca należycie wykazała, iż brak wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po jej stronie; 2. art. 61 § 4 p.p.s.a. przez niesłuszne uznanie, że nie uległy zmianie okoliczności uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji podczas gdy wnioskodawczyni uprawdopodobniła w sposób należyty złożony wniosek przez co należało uznać, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że znaczna szkoda po stronie skarżącej wystąpiłaby z uwagi na trudną sytuację materialną w jakiej znajduje się skarżąca. Przedmiotem decyzji jest wysokość podatku od drogi. Z uwagi na błędne wyliczenia nałożono na skarżącą nieproporcjonalnie wysoką opłatę podatku. Podział opłaty rocznej jest nieproporcjonalny w stosunku do udziałów współwłaścicieli. Z informacji posiadanych przez skarżącą wynika, że inni współwłaściciele płacą o wiele niższą opłatę roczną, niż skarżąca. Sytuacja ta jest niezrozumiała i niesprawiedliwa, bowiem obecnie skarżąca ponosi wyższą opłatę niż inni współwłaściciele, liczoną oczywiście proporcjonalnie do udziału. Wydaje się, że nie uwzględniono 1/3 nieruchomości, za którą opłatami obciążono skarżącą. W chwili obecnej toczą się liczne postępowania wyjaśniające w jakiej wysokości podatek winien zostać nałożony na skarżącą. Z tych też przyczyn, zdaniem skarżącej, konieczne jest wstrzymanie wykonalności decyzji nakładającej podatek od drogi do czasu wyjaśnienia wysokości też podatku. Z tej przyczyny oczywistym jest, że na skutek wykonania zaskarżonej decyzji na tym etapie postępowania po stronie skarżącej powstałaby znaczna szkoda, której nie byłoby możliwości naprawić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Następstwa, o jakich mowa w tym przepisie, muszą być konsekwencją wykonania decyzji, zasadne jest zatem założenie, że wstrzymaniu wykonania mogą podlegać wyłącznie decyzje nadające się do wykonania. Wykazanie tych następstw wynikających z wykonania decyzji spoczywa na stronie, która ubiega się o wstrzymanie. Następstwa te powinny być realne i bezpośrednio związane z wykonaniem decyzji. Wykazanie tych następstw wynikających z wykonania decyzji spoczywa na stronie, która ubiega się o wstrzymanie. Nadto przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusowym do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan rzeczy, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 295). Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. Ponadto, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie odmowy odroczenia terminu uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jak wyżej wskazano, akty odmowne nie posiadają cechy wykonalności, wobec czego nie można w ich przypadku mówić o wstrzymaniu ich skutku prawnego. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem niezbędną przesłanką przyznania ochrony tymczasowej jest między innymi możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek, co nie ma miejsca w przypadku decyzji odmownej jaką jest decyzja o odmowie odroczenia terminu uiszczenia opłaty rocznej. Ponadto, w zawartym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu skarżąca nie wykazała, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podała jedynie, że "brak wstrzymania wykonalności wskazanych decyzji wpłynie na sytuację finansową skarżących w sposób negatywny". W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga, że rolą Sądu nie jest domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 21 maja 2010 r., II FZ 223/10 oraz z 15 lutego 2011 r., II OZ 73/11). Ochrona tymczasowa nie służy bowiem zabezpieczeniu strony postępowania przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi czy skargi kasacyjnej. Niewątpliwie we wniosku strona skarżąca powinna wykazać okoliczności, które uzasadniają jej twierdzenia oraz ewentualnie poprzeć twierdzenia odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.