I OZ 475/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt II SO/Gd 17/08 o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Gdyni grzywny w sprawie z wniosku T. P. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt II SO/Gd 17/08, wymierzył Prezydentowi Miasta Gdyni grzywnę w kwocie 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych) za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi z dnia 25 listopada 2007 r. złożonej przez T. P., D. P. i A. B. na bezczynność w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę. Ponadto, Sąd I instancji zasądził od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz T. P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia, Sąd I instancji wskazał, że w dniu 21 listopada 2008 r. T. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Prezydentowi miasta Gdyni grzywny w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości ze względu na rażące naruszenie art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzekazanie wniesionej w dniu 14 grudnia 2007 r. skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jego odrzucenie z uwagi na niezachowanie przez skarżącą wymogów formalnych przewidzianych w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 grudnia 2007 r. T. P., D. P. i A. B. złożyli do Urzędu Miasta Gdyni datowaną na dzień 25 listopada 2007 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Prezydenta Miasta Gdyni. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z kolei, stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd I instancji ustalił, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, że termin do przekazania skargi na bezczynność Prezydenta miasta Gdyni upłynął z końcem dnia 14 stycznia 2008 r. Skarga ta została złożona w trybie odpowiadającym wymogowi z art. 54 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc za pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Gdyni nie dokonał w ustawowym terminie czynności określonych w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji stwierdził, że złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny nie wymaga uprzedniego spełnienia wymogów formalnych przewidzianych w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkiem czego domaganie się przez organ odrzucenia wniosku z tego powodu nie jest zasadne. Sąd I instancji ocenił, iż z treści art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika kategoryczny obowiązek przekazania skargi sądowi. Sąd I instancji uznał, że nie znajduje uzasadnienia wyrażony przez organ pogląd, że z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą obowiązków wynikających z art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do złożonej w dniu 14 grudnia 2007 r. skargi na bezczynność, skarga ta nie była traktowana jako złożona zgodnie z obowiązującym prawem i tym samym nie została przekazana Sądowi. Sąd I instancji wskazał, że ocena warunków formalnych skargi należy wyłącznie do sądu właściwego do jej rozpoznania, w takiej sytuacji organ jest również zobowiązany do postępowania zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a stanowisko swoje może przedstawić w odpowiedzi na skargę. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że podjęcie przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania nie może również zwolnić organu z obowiązku przekazania sądowi skargi na bezczynność. Sąd I instancji, opierając się na obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2 500 zł, uznając tym samym, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że grzywna nie stanowi kary za niezachowanie terminu do przekazania skargi, a jedynie środek mający na celu zdyscyplinowanie organu do wykonania czynności nakazanych prawem. Ponadto Sąd I instancji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz wnioskodawczyni zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył Prezydent Miasta Gdyni, wnosząc o uchylenie w/w postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia Prezydent Miasta Gdyni wskazał, że wyjaśnił powody nieprzekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wskazał przede wszystkim na fakt prowadzenia postępowania i podejmowania czynności niezbędnych do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni przeszkodą, która w momencie złożenia skargi na bezczynność uniemożliwiała wydanie decyzji w sprawie był niezawiniony brak rozstrzygniętego przetargu na usługi rzeczoznawców majątkowych i tym samym brak biegłego w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego opinii możliwe byłoby ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Gdyni stwierdza, że pełnomocnik T. P. godził się na nieprzekazanie skargi na bezczynność, co z pewnością wykazałoby ewentualne przesłuchanie jego, jak i reprezentowanych przez niego osób. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni ten stan rzeczy nie przeszkadzał stronom ani ich pełnomocnikowi, którzy oczekiwali na sporządzenie opinii przez biegłego rzeczoznawcę i nie zgłaszali w tej kwestii żadnych zastrzeżeń. Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że strony składające wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przekazały organowi wszystkich dokumentów, niezbędnych do rozstrzygnięcia. Do dnia dzisiejszego strona nie określiła jednoznacznie jakie działki są przedmiotem żądania zwrotu, jak również nie oświadczyła czy J. B. P. i J. B. P. to ta sama czy też różne osoby. Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że nade wszystko brakuje oświadczeń następców prawnych wnioskodawców: T. T. – B. oraz J. P. o podtrzymaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta Gdyni wniósł o uchylenie grzywny i oddalenie wniosku o jej wymierzenie Prezydentowi Miasta Gdyni oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Odpowiedź na powyższe zażalenie wniosła T. P., wnosząc o oddalenie zażalenia Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty ze względu na jego całkowitą bezzasadność. T. P. wskazała, że przytoczone przez Prezydenta Miasta Gdyni okoliczności, mające stanowić "usprawiedliwienie" organu w związku z nieprzekazaniem skargi z dnia 25.11.2007 r. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż postępowanie zainicjowane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku o wymierzenie organowi w trybie art. 55 § 1 ustawy grzywny jest postępowaniem nowym i niezależnym od toczącego się postępowania administracyjnego, w którym to organ wykazał się całkowitą bezczynnością. T. P. stwierdziła, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące wymierzenie grzywny, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czyli organ nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi oraz strona złożyła wniosek o ukaranie, a skarga z dnia 25 listopada 2007 r. (datowana na 14 stycznia 2007 r.) nie została do dnia dzisiejszego przekazana Sądowi I instancji. T. P. stwierdza, że organ mógł również bez żadnych przeszkód, już po wniesieniu przez nią wniosku o wymierzenie grzywny, przekazać skargę na bezczynność wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, co mogłoby prowadzić do oddalenia jej wniosku. T. P. wskazała, że bezczynność organu została stwierdzona przez organ nadzoru – Wojewodę Pomorskiego, który wyznaczył dodatkowy 2 miesięczny termin do załatwienia sprawy, a Prezydent Miasta Gdyni ustosunkował się do zapytania Wojewody o przyczyny zwłoki dopiero po 2 upomnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego była sprawa zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt II SO/Gd 17/08. Na wstępie wskazać należy, że zagadnienia dotyczące trybu wnoszenia skargi, odpowiedzi na skargę, jak i uprawnień autokontrolnych organu administracji uregulowane są przede wszystkim w rozdziale drugim ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niedopełnienie powyższego obowiązku uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny (art. 54 § 2). Zgodnie bowiem z treścią art. 55 § 1, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w pełni zasadnie wyprowadził, że z treści art. 54 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika kategoryczny obowiązek przekazania skargi sądowi. Ponadto, Sąd I instancji zgodnie z prawem wywiódł, że ocena warunków formalnych skargi należy wyłącznie do sądu właściwego do jej rozpoznania. Oceniając zażalenie Prezydenta Miasta Gdyni wskazać należy, że podniesione w jego treści zarzuty są bezzasadne. Twierdzenie, że jednym z powodów nieprzekazania skargi do właściwego sądu było prowadzenie postępowania i podejmowanie czynności niezbędnych do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie może zostać uznane za zasadne. Wskazać należy, że wszelka działalność organów administracji musi opierać się na przepisach obowiązującego prawa. Jednym z obowiązków organu administracji, wynikającym z przepisu art. 54 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Nie można dopuszczać się zwłoki w przekazywaniu skargi sądowi administracyjnemu, powołując się jednocześnie na dążenie do rzetelnego i całościowego wyjaśnienia okoliczności. Stwierdzić należy, że organ ma prawo wyrazić swoje poglądy, ustosunkować się do zarzutów, formułować wnioski w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę. Kolejne twierdzenia podniesione w zażaleniu, dotyczące kwestii nierozstrzygniętych przetargów, są właśnie takimi twierdzeniami które powinny znaleźć miejsce w odpowiedzi na skargę na bezczynność. Art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z powyższym wskazać należy, że twierdzenie Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 lutego 2009 r. – sygn. akt II SO/Gd 17/08, że wymierzona grzywna nie stanowi kary za niezachowanie terminu do przekazania skargi, a jedynie środek mający na celu zdyscyplinowanie organu do wykonania czynności nakazanych prawem jest wewnętrznie sprzeczne, biorąc pod uwagę fakt że w kolejnym akapicie orzeczenia Sąd I instancji stwierdza, że orzekł na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że grzywna nie stanowi kary za niezachowanie terminu do przekazania skargi i jednocześnie orzekanie na podstawie normy która stanowi, że za nieprzekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia organ może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.